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“文明入法”这些年

2020-03-19 09:17:50 来源:法制日报·法治周末

  

  图为江苏省泰州市相关部门制作的“倡议使用公勺公筷”宣传海报。 资料图

  自2013年3月国内首部文明行为促进条例《深圳经济特区文明行为促进条例》正式实施以来,全国已经有五十多个省、市出台了有关文明行为的地方性法规和文件

  法治周末特约撰稿 马岚熙

  3月8日,江苏省泰州市地方标准《公勺公筷使用规范》正式发布实施,这是全国首个用以规范公勺公筷使用的行为条例。

  无独有偶,3月5日,北京市委宣传部副部长、首都精神文明建设委员会办公室主任滕盛萍也表示,目前,北京市文明行为促进条例草案基本形成,其中明确规定了咳嗽、打喷嚏时应遮住口鼻、患呼吸系统疾病应佩戴口罩等。

  用地方规范性文件的形式来约束看似属于文明道德领域的行为,得到了许多人的一致支持。仔细想来,这一现象或许体现了法律的本质属性:法,本是社会公意以契约形式的呈现——为了大多数人的健康幸福,社会成员自愿克服恣意任性;以法为约,共同遵遁。

  吃饭无小事,规矩成方圆

  当下,正是新冠肺炎疫情防控的关键时期,坚持文明的生活习惯,能够有效预防病毒的传播。这个道理人人都懂,但要落实到生活细节,似乎并不容易。

  以吃饭这件小事为例。中华饮食文化源远流长,“夫礼之初,始诸饮食”,中国的“礼”就是在饮食之中产生的。然而到了今天,围桌而食、互相挟菜的“礼”,似乎让人有些担心。研究表明,食源性疾病的发病率位居各类疾病总发病率前列,当一桌人用各自吮吸过的筷子在餐盘里翻来翻去,可能就在无形中导致了病毒的传播。

  围桌进餐和餐具混用容易产生细菌病毒交叉感染,增加食源性疾病的传播风险。因此,分餐而食,使用公勺公筷,是避免食源性疾病在人与人之间传播的方式之一。多年以来,一直有专家呼吁,要重视这种饮食习惯带来的疾病传播隐患。但是,中国人讲究的是亲友聚在一起边吃边聊时其乐融融的氛围,分餐制难免显得有些“生分”。有些人在公众场合能够做到使用公勺公筷,但是在家庭聚餐中,往往忽略了这一点。

  “共餐”和餐具混用的弊端在平日可能不那么明显,但在疫情爆发之时暴露无遗:很多家庭聚集性疫情的发生,都与“共餐”和餐具混用息息相关。此次新冠肺炎疫情期间,钟南山院士向公众详解家庭卫生消毒重点时,强调用餐应使用公筷。事实上,在十多年前的“非典”疫情时期,钟院士就倡议过在家庭中使用公筷。当时,一些地方也有所响应,但总的来说,还是以道德约束为主,并没有硬性的管理措施,因此,使用公勺公筷的习惯并没有很好的形成。

  引导人们养成文明习惯,倘若仅仅停留在“倡议”“呼吁”的层面,则难以达到预期效果。想要从根本上解决一些长期存在的不文明行为和道德失范现象,就需要法律的力量。十八大以来,党的相关文件一再强调“探索制定公民文明行为促进方面法律制度”。因此,相较于其他地方还处于反复倡导层面,泰州出台全国首个《公勺公筷使用规范》地方标准,就公勺公筷的材质、颜色、长度、摆放位置、使用方法等方面作出明确规范,无疑是走在了前面。

  据了解,泰州此次发布的《公勺公筷使用规范》具有很强的操作性和指导性,详细规定了公勺公筷使用的术语和定义、制作要求、配置要求、使用要求、宣传引导、使用管理、消毒卫生要求等内容。《公勺公筷使用规范》在提出总体基本原则的基础上,还细分了不同场合。针对大型餐饮服务单位、中小型餐饮服务单位和家庭用餐的不同特点,分别提出了不同的规范要求。同时,针对市民使用行为,也提出了6项具体要求。

  目前处在战“疫”的特殊时期,人们正逐步养成不随地吐痰、勤洗手、戴口罩、依次排队、保持间距等健康卫生习惯,也践行着分餐制、使用公筷公勺、禁食野生动物等文明餐桌行动。但值得关注的是,这一切在回归正常生活秩序后难免松懈,在特殊时期提升的文明道德水准也可能随之下降。

  地方文明立法从管理型向促进型过渡

  在法理上,地方立法素有管理型与促进型之分。管理型立法一直占据着地方立法极大的比重。近些年来,促进型立法作为社会发展到一定阶段,为更好地完善社会管理机制,弥补管理型立法滞后性而出现的一种新型立法形式,大量出现在各地的立法计划中。其中,道德提倡类的文明促进型立法直接根植于各地丰富多样的治理实践,带有先行先试的显著特点,为国家立法的出台提供地方的成熟立法样本。

  十八大以来,党的相关文件提出“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中”,意在“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用”。自2013年3月国内首部文明行为促进条例《深圳经济特区文明行为促进条例》正式实施以来,全国已经有五十多个省、市出台了有关文明行为的地方性法规和文件。

  其中,大多数都明确列出了倡导型文明行为的具体类型和基本内容,体现了鲜明的地方特色。例如,临沂倡导“弘扬沂蒙精神,传承红色基因”;舟山倡导“不购买、不食用受保护幼鱼和禁渔期内禁捕的海产品”;济南倡导“爱惜泉水山林,维护泉城风貌”等。

  在立法流程上,倡议型立法也呈现出创新之处。开先河的《深圳经济特区市民文明行为促进条例》是深圳市获得特区立法权以来,涉及面最广、难度最大的一次立法。因为没有先例可循,所以深圳在实践中广开言路,发动市民来为自己的城市文明立法。深圳市人大常委会针对“何种不文明行为应进行处罚”“不文明行为违法应如何处罚”以及“对不文明行为执法权”等与市民息息相关的问题进行了3轮民意调查,并举行了4轮论证会。这部法规颁布之初,两名深圳市民便因乱倒垃圾且拒不受罚被当地法院依法强制执行。

  在立法内容上,倡议型立法也往往来自于市民心声。宁波市根据市民群众反映最为强烈的“不文明行为”在当地文明行为促进条例中作出相应规定。2016年,宁波市文明办开展了“市民最不能忍受的不文明行为”评选活动,公共场所吸烟,随地吐痰、便溺,乱扔垃圾、乱张贴、乱涂写,高空抛物、车窗抛物,乱穿马路、乱闯红灯等30类不文明行为成为“市民最不能忍受”的行为。由此,宁波市人大广泛征求了市民和社会各界对需要倡导的文明行为和予以禁止的不文明行为的意见,最终确定了立法需要重点规定的行为种类。

  之所以从管制走向倡议,是因为文明行为建设是一个复杂工程。将本属于道德领域的问题,上升到立法领域予以规范。这需要“取之于民,用之于民”,通过明晰文明行为的具体种类和鼓励倡导的具体文明行为类型,以及对不文明行为的惩治措施,让全民建立起文明理念。如前所说,这也是一种契约。在立法过程中,广泛听取市民意见,最终形成的文明立法,也更能得到市民的广泛遵守。

  例如,《北京市文明行为促进条例(草案)》正是在广泛听取市民意见、多轮进行听证和讨论的基础上,从过去管制处罚为主的立法思路走向了表彰鼓励为主的创新理念。该草案提出的鼓励措施包括:建立健全北京榜样、首都道德模范等文明行为表彰奖励制度,建立文明行为记录制度,探索建立文明行为激励回馈制度,依据文明行为记录,完善有关评比表彰、积分落户加分、住房和医疗保障、公共服务优待、困难帮扶、现金奖励等优惠政策等。可以说,有奖有惩赏罚分明,文明规范才能深入人心。 (下转14版)

  徒法不足以自行,执法才是关键

  文明行为促进,立法只是第一步,执法才是长期的重点。例如,2019年9月,深圳发布条例征求意见,将规范公共交通爱心座椅和优先车厢纳入文明行为促进条例,提出地铁可设立优先车厢,高峰时段仅供女性等“有需要的人”乘坐。而在执行中,谁来阻止和怎样阻止进入优先车厢的成年男士,就成了人们争议的焦点。

  现实中,经常出现文明条例执行不到位的问题。《长沙市文明行为促进条例》和《长沙市养犬管理条例》自2019年5月1日起同步实施,明令禁止“在本市规定的养犬严格管理区,携带犬只出户不用犬绳牵领,不为犬只佩戴嘴套,不即时清理犬只粪便”等不文明养犬行为。然而,条例实施几个月后,一些小区中遛狗不拴绳,拴绳不牵着,出门不给犬只戴嘴套,不及时清理犬只在公共场所排出的粪便,放任犬只噪声扰民等行为屡见不鲜,违规养狗的现象并没有得到多大改善,有关养狗方面的群众投诉依然不断。有市民抱怨“业主向物业反映过多次,但是一直没有得到处理”。

  在执法过程中,也会发现许多立法时没想到的问题,需要不断根据实际情况对文明条例进行调整、研究、创新。例如,2019年10月出台的《嘉兴市文明行为促进条例》也曾引发网友热议。此条例规定:行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备或者嬉闹的,处警告或者5元以上50元以下罚款。然而执法人员发现,“掏出手机看一下”和“低头玩手机”的行为并不好区分,可能需要不断细化标准,才能真正让规定得以执行。

  实际上,各地的文明促进条例之所以容易引发争议,原因一方面在于道德规范与法律规范之间的边界难以合理划清,另一方面在于,文明型促进立法相对于管理型立法而言,可能会存在治理手段力度偏软、法律责任设定不够明确或者一些行为没有相应法律责任予以对应等问题。

  此外,一些不文明行为的处置,还存在着取证困难等问题。对此,可以通过建立综合执法部门、利用新技术新手段、创新体制机制等提高执法效率和参与度。比如,对轻微不文明行为设置定额罚款等快捷处罚方式,增加执法手段,规定自由裁量权,整合执法力量,加强行政执法和司法执行保障、协调力度等。

  总体上看,文明立法的目的还是在于“培育和践行社会主义核心价值观,引导和促进文明行为”,立法的主要内容应为鼓励型、倡导型和促进型规范,立法的法律责任设置上应不设或少设,而以激励性治理手段为主。然而,既然成了立法,它已经是一种“公共产品”,为了确保这种产品被公众广泛认可,并取得最好的成效,还是应当想办法促进执行。在政府积极倡导、鼓励的同时,应重视让其得以落实的真举措真办法;不能让促进型立法成了表面文章,定期评估其对文明行为的促进作用,进行调整和优化。

  一个人的文明行为多为其自身素质的体现;而社会文明可视作是这个社会组织健康运行高效的表现。社会组织与社会公众的权利意识和公民意识的觉醒,为促进型立法的民主化、科学化奠定了重要的社会基础。社会组织与社会公众不再简单地定位为“被执行者”,而是积极的“参与者”。当公众的参与热情被催发,自发地构建文明的社会氛围,这样才能将刚性的法律,潜移默化为每个人心中的文明自觉。
 

责编:王硕

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