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美国“吹哨者”如何赢得法律保护

2019-11-05 23:32:45 来源:法制日报·法治周末


水门事件线人、“深喉”马克·费尔特(右)。


美国海军司令官伊塞克·霍普金斯。

  俞飞

  近日,美国匿名人士举报总统特朗普施压乌克兰,让其调查竞选对手拜登父子之事。因此而身陷弹劾调查的特朗普表示要找出这名告密者,并痛批:“对于我的电话交谈,提供完全错误讯息的人,我们难道还要保护他的身份吗?”

  当今美国将那些在国家机关、机构内部任职,却站出来揭发当局违规、违法行为的人,形象地称为“吹哨者”。追溯历史,独立战争时期,大陆会议便通过了全世界第一部保护揭弊者的法律。南北战争期间,林肯签署《虚假申报法案》,凡医疗、军事和其他官方开支计划,举报舞弊者可获得政府保护和最高赃款三成奖金。

  水门事件中,外号“深喉”的“吹哨者”迫使尼克松黯然下台。1989年,美国通过历史性的《吹哨人保护法案》,保护为维护社会公正的“告密者”。
 

  1778年:吹哨人首次得到立法保护
 

  对于举报人,各国看法大相径庭,褒者誉之为“揭弊者”,贬者斥其为“告密者”。与他国老百姓“多一事不如少一事”的心态相比,主动举报官员违法犯罪深深融入美国人的基因之中。长期以来,美国政府一直将保护举报人作为优先任务。开国元勋们在签署《独立宣言》7个月后,就通过了第一部保护举报人的法律,囊中羞涩的新政府慷慨为其支付律师费,以示鼓励。《吹哨者:从华盛顿到特朗普的美国诚实》一书的作者艾莉森·斯坦格感慨:“这是世界上第一部举报者保护法。”

  镜头拉回到1777年2月19日,10名军官聚集在沃伦号驱逐舰甲板下,签署请愿书,向大陆会议揭露美国海军最有权势的人——伊塞克·霍普金斯海军准将虐待英国战俘。在没有任何法律保护的情况下,他们明白战争期间公开谴责最高级别海军军官,大有可能会被贴上叛徒标签。

  霍普金斯何许人也?家世显赫的他20岁下海当水手,因劫掠敌方商船、贩卖黑奴暴富,在海上颇有名声。美国独立战争时期,担任美国海军第一任总司令。桀骜不驯的霍普金斯对大陆会议不屑一顾,一再违反命令,诿责他人。

  霍普金斯不顾华盛顿进攻英国舰队的命令,居然率领舰艇驶往巴哈马群岛,俘获大量战争物资。返航时与英舰格拉斯哥号遭遇,未见胜负。随后他在罗德岛按兵不动,干起贩卖黑奴老本行。

  10名举报者写到:“他犯下了这样的罪行,完全不胜任公职。”举报书中详细描述了这位海军准将的急性子、行为不端和人品恶劣。霍普金斯诅咒大陆会议海军委员会是“一群该死的傻瓜”。牧师里德忧心忡忡,霍普金斯“非常沉迷于说脏话”,树立了“最不虔诚的榜样”。船长格兰尼斯则说他“粗野至极,朝令夕改,我有时以为他疯了”。

  专攻“吹哨者”保护法的美国学者斯蒂芬·科恩,15年前爬梳史料的时候意外发现了这段久已不为人知的往事。他强调霍普金斯没有在独立战争中为国家利益服务,而是处处为个人私利打小算盘。多次违抗华盛顿的命令,沉溺于非法的奴隶贸易,这种腐败与新共和国的理想和罗德岛禁止贩卖黑奴的法律格格不入。

  大陆会议火速对霍普金斯进行审查,3月将其停职,次年1月2日解除其海军职务。名誉扫地的霍普金斯出于报复,在罗德岛对10名揭弊者提起刑事诽谤诉讼,两名罗德岛居民——理查德·马文和塞缪尔·肖锒铛入狱。

  二人向大陆会议请求帮助,“因为做了我们当时认为、现在仍然认为是我们职责的事情而被逮捕”。美国政治家清楚地认识到,如果高官利用公权力谋取私利,会对国家造成多大的损害。大陆会议宣布为两名举报人提供一流的辩护律师。

  1778年7月30日,大陆会议无异议通过一部法律来保护他们以及未来的举报者。“所有为美国效力和在美国国土上生活的居民,均有责任向国会或相关政府部门举报公务官员的不检点、造假和不良行为。”

  开国元勋们大力协助被告人,授权全面公开有关霍普金斯被撤职的记录。马文和肖最终赢得了诽谤罪官司,无罪释放。1779年5月,经费拮据的大陆会议代为支付1418美元的律师费。别忘了,1775年,大陆会议发行货币总额也不过200万美元而已。
 

  1863年:《虚假申报法案》重金鼓励检举
 

  南北战争期间,肆无忌惮的私人承包商绞尽脑汁,百般欺骗北方军队,出售形形色色的劣等商品——雨中会掉色的军服、混杂锯屑的火药炮弹,刷上新油漆的老旧船只。不良商人导致北方军队非战斗减员现象严重,引起巨大公愤。

  苦于没有足够的资金建立一支专业的核查队伍,林肯总统灵机一动,授权公众充当检举人,1863年通过《虚假申报法案》(又称“林肯法”)。新法规定凡涉及政府立项的医疗、军事和其他官方开支计划,知情人发现有舞弊现象并举报,可依法获得政府保护,最高分享三成赃款作为奖金。舞弊者——承包商和供应商则处以两倍罚金等重罚。

  根据《虚假申报法案》的规定,任何民众发现其他个人、公司以欺骗手法,虚报、虚领联邦政府的资金,都可以向司法部举报,司法部接到举报后,必须对举报案作出处理。如果司法部认为举报者证据充足,就会接手案件展开调查,并起诉相关公司、个人;如果司法部认为举报者证据不够充足,就会让举报者自行决定要如何处理,在这种情况下,举报者有两种选择,放弃或者自行代表联邦政府起诉公司、个人。

  巨额奖金条款史无前例,这部新法在国会内部引发了激烈讨论。林肯总统断言:“比叛国者更可恨的是那些假装忠于国家,却又在爱国者血染大地之时,无耻地大发国难财的家伙。”

  这部法案历经多次修改,最初只适用于军工军需领域,上世纪90年代起,逐步推广到医疗保健、金融等欺诈行为更为严重的领域。仅2014年《虚假申报法案》就为“山姆大叔”带来56.9亿美元的收入,同时符合条件的700多名举报者喜提奖金4.35亿美元。

  据美国联邦统计局统计,截至2012年,70%的联邦采购舞弊行为都系举报人揭发。为了更有效地保护举报人的合法权益和人身安全,美国在1971年启动司法部执法局证人保护计划。1982年和1984年先后出台《被害人和证人保护法》以及《证人安全保护法》,为被保护人提供工作机会、合理住房、平均6万美元的经济资助、变更后的证人及其家庭成员身份资料、心理医生和社会服务等,并在项目执行中提供保护,特别是在预审和出庭程序中,必须24小时贴身保护。

  鉴于众多举报人为公务员或其他政府雇员,身为“内部知情人”,举报大权在握的领导,很可能遭到报复打击。1912年,美国国会通过《劳埃德-拉福莱特法》,首次规定联邦雇员有义务配合国会和检察部门针对政府官员、部门的弊案调查,并在不涉及泄密情况下公开作证,任何人不得因此对举报人施加任何形式的报复。
 

  水门事件:引爆吹哨人立法大潮
 

  扳倒尼克松总统的神秘人物“深喉”究竟是谁?2005年5月31日,答案终于水落石出。

  33年后方才现出真容的他,不是旁人,正是91岁的联邦调查局前副局长马克·费尔特,“我就是‘深喉’!”

  “全家人认为我的外祖父是一名伟大的美国英雄,他为了把国家从不公正中挽救出来,不惜担负个人风险,这远远超过了职责本身。”水门事件作为迄今为止美国最为严重的政治腐败行为,正是他,一举改写美国历史。

  为何偏偏是他,敢冒巨大风险,挺身而出,揭露尼克松总统违法滥权的真相?抛出“深喉”惊天秘密的《名利场》分析其中原委:水门事件发生不久,美国联邦调查局局长胡佛撒手人寰,费尔特很有希望成为继任者,没想到尼克松却任命司法部副部长格雷履新,“这可能刺激了费尔特,促成了他告密的决心”。

  有历史学者分析费尔特只是“在FBI与政府权力争夺中的一个角色”而已。费尔特曾对儿子马克说:“我不认为扮演‘深喉’这个角色值得骄傲。”“深喉”之所以现身,目的无非是“因此得到足够的钱来支付账单”。《名利场》杂志被要求向费尔特和他的家人提供一笔报酬,对此杂志无法接受。

  以实用主义为立国根基的美国,早已走出道德理想凌空蹈虚的窠臼,选择正视复杂多元的人性,承认绝大多数“吹哨者”不是道德楷模,更有可能是追求奖金或者寻求报复的普通人,不完美却能为打击腐败提供真实线索。美国政府所要做的只是:全力鼓励他们消除顾虑,调动积极性,向前一步,说出真相。

  “水门事件”后,美国国会于1978年通过《公务员改革法》,废除了原本负责公务员管理的公务员制度委员会,将其职权分散到人事管理办公室、绩效制度保护委员会和联邦劳工关系局。此举致力于避免上下级间官官相护,或“上级的上级”因对部下的好感而不能客观对待相关举报,也可保护举报人,避免其因举报被穿“透明小鞋”。

  同年通过的《政府道德法》规定,如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属情况,或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为,或向美国独立检察官办公室提供信息配合其调查,都依法受到保护。

  1989年,美国通过的《吹哨人保护法案》,综合了以往各项针对联邦雇员身份举报人的保护措施,强化了相关保护,主要是成立专门的调查办公室,使之脱离绩效制度保护委员会,成为联邦政府的独立机构,并引入情报系统参与,且规定“个人诉讼权”体制,如果“吹哨者”对调查办公室的裁定不服,仍可向绩效制度保护委员会重新申诉,再不服还可投诉到联邦巡回上诉法院。

  这项法案生效3年内,“吹哨者”数量增加20%,受保护者数量增加13%。此后,该法案经过多次修订,不断完善,为保护“内部知情人”发挥了重大作用。2012年颁布实施的《举报者保护加强法案》,将保护范围扩大到情报部门的联邦雇员和其他获得安全许可的人员。

  就私营领域的揭弊者保护而言,上世纪60年代以来,民权运动如火如荼,经济型管制和社会型管制兴起,美国大步迈向监管型社会。国会陆续出台一系列法律法规,为“吹哨者”提供法律保护,防止举报人被企业雇主恶意解雇,并支持其提起民事诉讼索赔。

  1972年,“吹哨者”一词风行一时。美国当代消费者保护神——拉夫·纳德律师在这一年出版了一本书:《吹哨者:职业责任会议报告》。美国“吹哨者”再也不是昔日民众眼中的“奸细、变节者、卑鄙之人”。

  水门丑闻、挑战者号航天飞机灾难等一系列事件的发生,使得美国社会普遍认同,防范、打击官僚主义、政府滥用职权,“吹哨者”,功不可没。

  上世纪90年代以来,安然公司及世界通讯公司的财务欺诈丑闻、2007年金融危机等再度引发美国国会的回应,出台了大量保护私营领域“吹哨者”的法律——《萨班斯—奥克斯利法案(2002)》《多德—弗兰克法案(2010)》等,美国“吹哨者”保护法律体系空前繁荣。

  目前,美国每天有1000多人向证券交易委员会发送电子邮件,每月平均有2000人与美国国防部联系,这些提供信息的人大多是“吹哨者”。几乎每家报纸都有关于“吹哨者”的专题报道。“9·11”事件后,“吹哨者”报告有关国家安全被破坏的忧虑;加州能源危机发生后,能源部门“吹哨者”揭示能源系统的弊病;在国会,私营公司审计员宣誓作证,揭发公司偷税漏税。有人调侃:“美国的‘吹哨者’比世界上任何国家都多。”

  “吹哨者”是“错误和革新的连接点,他们对隐蔽的不端行为,洞若观火。其探察不当行为的效率较政府机关内部的审计员、监察员等专业人士还要高。”美国“吹哨者”保护法巨擘科恩语重心长:“美国国会和行政部门应该效仿大陆会议,支持和保护‘吹哨者’,而不是忽视和恐吓‘吹哨者’。”
 

责编:王硕

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