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反垄断新规章落地满月锋芒渐现

2019-10-08 21:13:21 来源:

  姚琦

  2019年,可认为是我国反垄断法制发展的历史性大年。新年伊始,国家机构改革后统一负责竞争执法的国家市场监管总局,发布《反垄断执法授权的通知》,依法明确和理顺中央与地方两级为基础的反垄断执法体系。

  2019年2月,统一公布《禁止垄断协议的规定》《禁止滥用市场支配地位行为的规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》三个规章征求意见稿,动作迅速;经过开门立法、广纳建议基础上的充分论证和修正完善,三件崭新规章,由市场监管总局定稿公布,于9月1日起正式施行。作为保障我国反垄断法立法目的、法律规定落实所必须的具体规定,三件新规章在同样仍是崭新的中国反垄断主管机关手中,虽刚满月,必能扮演好推进竞争监管和市场秩序维护的三大崭新支柱角色。
 

  统一执法授权模式成规章最大亮点
 

  按照《深化党和国家机构改革方案》的设计,2018年度全新组建的国家市场监管总局,统一负责我国反垄断监管执法(内设反垄断局专司此责)。全新调整后的主管机构,在很大程度上解决了过去10年以来,三家执法机构因各司其职,各有侧重的执法定位所带来的配合性、效率性困惑。比如,过往三家执法机构,为落实反垄断法所需而推进各部门规章的制定、修订等工作节奏、速度并不同一,进而也直接制约,与该规章配套、为经营者所关注的程序规定类合规指引性文件的协调。再如,过往三家(发改、商务和工商)执法机构从中央到地方部门体系层级虽都完整,但执法队伍规模、经验和人员专业方向不一,也在一定程度限制了执法协同、调查配合与工作效率的提升。

  从全球竞争执法模式发展来看,采取“单极”模式做法的普遍性,可从强调执法同一、提升适法效率的维度上得到解释。中国竞争执法机构的调整合一,既是我国推进行政改革、提质提效的又一举措,也为世界“单极”执法模式又添新军,让仍在沿用“双核”模式开展反托拉斯相关执法与审理的美国,也受某种触动,开始反思、讨论联邦贸易委会与司法部之双机构模式的调整可能,并将提升反垄断执法主动性、进攻性的可能性,与机构调整相关联。

  可见,合并而单一化后的主管机关,抓住明晰执法层级与权责范围为突破口,依法设定省一级基础执法与总局负责统一执法相结合的模式,为快速催生三件崭新反垄断执法规章提供了非常有利的组织、行政保障。如今,三件规章落地生效,则将能进一步确保反垄断执法的应有成效。
 

  三件规章成功弥合过往制度旧缝隙
 

  针对垄断协议,滥用市场支配地位,以行政权力排除、限制竞争的三类最典型违法行为,过往是由发改、工商系统,依据行为是否涉及价格因素而分别制定针对性部门规章予以规制。比如,当时《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》(工商总局令第54号)是专门针对非价格手段为主要方式的滥用市场支配地位行为的调查具体依据。由此,对照于市场经营者的单一主体性、市场行为的复合性,必然造成当时与我国两个竞争主管机关的规章条款配合之间、某些制度规定解释、理解上的尴尬可能。回本溯源的去本并不以价格与非价格因素作为规则设计区分体例依据的反垄断法上寻找逻辑解释,往往徒增执法、适法成本。

  当前,此三件规章“政出同门”,规章实现文本逻辑一以贯之,条文表述明确、严谨。比如《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》(市场监督管理总局令第11号)第八条规定:“……确定经营者的财力和技术条件,可以考虑该经营者的资产规模、盈利能力、融资能力、研发能力、技术装备、技术创新和应用能力、拥有的知识产权等,以及该财力和技术条件能够以何种方式和程度促进该经营者业务扩张或者巩固、维持市场地位等因素。”既严谨地强调对特定经营者财力和技术条件的各种角度考察,“可以”实事求是选择其中若干指标,能形成确认结论即可足够,而非“应当”生搬硬套、面面俱到考察所有罗列的指标。在确保研判方向不偏离的情况下,可避免宝贵的反垄断执法资源的浪费。同时更有说服力的新内容,本条后半部分着重强调,案件调查考虑上述因素,是应为确认该项财力、技术条件是以何种具体方式、何种程度支持该特定经营者实现了经营业务、市场地位等的扩张或巩固,凸显上述考察的目的性、评价的定性定量分析的必然性。既周延了本条规则应有的表述意图,又保障了具体执法调查中的方向和标准不会大的失偏,也有利于经营者积极配合竞争合规工作。
 

  规章制定关注社会经济新趋势
 

  反垄断法律体系,包括此三件新规章在内,除了坚持维护市场公平、开放和自由竞争,以便最终维护消费者利益和社会整体利益之下,还须对社会上趋势明显的新行业、新领域以及新型市场商业策略或行为等,作出及时的规则增添和应有的制度立场反馈。不因新旧经济模式的差异,而在规则态度、标准掌握中厚此薄彼,反而实事求是,依法依规的“就新谈新”,这既是新规章中申明的“平等对待所有经营者”本意之一,也必将给予市场中所有参与者,尤其是新经济模式中的创新经营者们,提供预判监管、合理决策的明确指引。

  按照反垄断法的立法意图和原则性规定,《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第十条至第十三条为代表的全新规则条文,已经给出了足够具体的监管态度和制度方向,预示在未来反垄断执法中,将客观针对互联网产业特点、新经济商业模式,以及知识产权为主要经营方式的业态特殊性,最大范围的考虑“新经济”的技术性、颠覆性和独特性,但同时,也不会允许因涉事经营者及其行为、模式的非传统性,创新性等,而允许超越自由、公平竞争的分析维度边界。

  由此,如将规章所大比例引入的新经济分析规则设定,与8月市场监管总局开启的针对腾讯音乐是否涉嫌音乐版权及授权许可中滥用市场支配地位行为的反垄断调查,我们应有充分的理由认为,新规章执行与其修订目的保持了一致性,执法效果的提升,应已可期待。
 

  规章更新有利于国际执法合作
 

  我国市场竞争法律体系,主要由反不正当竞争法和反垄断法构成。前者在2018年1月1日经修订后已经生效,而作为维护市场自由、开放的反垄断法,从2008年生效以来已走过11个年头,其间已积累了大量的宝贵法律运行过程中的经验教训。

  在这其中,竞争主管机关的执法、总结应是最为丰富的。尤其是在当前这个背景下,在建立了统一执法体制,完成了步调一致的三件核心规章更新之后,可以预期未来一段时间内,我国反垄断法,无论是在法律规则的探索层面上、社会热点因应节奏上、还是执法程序与监督机制的完善上,都将驶入统一标准、加快成熟、有效积累的快车道,非常有利于我们全方位地总结经验并将其通过立法加以固化,完善反垄断法为核心的规则体系,最终在不远的将来直接反馈为新一轮次的反垄断执法水平、社会公平竞争意识的再次提升。

  展望中国鼎力推进的全球化进程,虽经历短期波折但无改于其必然性,在我国进一步市场开放的大格局之下,影响涉及中国市场的跨国企业、跨国交易的竞争法律案件,必将迎来数量、频次不断增长。由此,三件反垄断规章一致化适用、统一执法监管模式的对应保障,必然有利于让世界确信,中国努力建设更好的国际营商环境、创造更加公平开放的市场经济法治是我们必然的追求。针对涉及多个法域的国际性反垄断案件调查、执法的工作,我们的市场监管总局在秉持独立执法前提下,将能避免过往复数式的机构设置所带来的规则理解、案件沟通和执法平衡等方面的效率损耗,大幅度提升与其他法域竞争执法机构、相关国际组织的执法合作效率,也将应能降低国内、国际各类经营者、社会主体的合规预期难度、合规工作成本,为我国乃至全球经济保持应有的正向速度,体现中国担当、贡献中国力量。

  (作者单位:北京外国语大学)

  责编:王海坤

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