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美国未来还会重新加入《巴黎协定》吗?

2019-11-12 21:42:20 来源:法制日报·法治周末

  法治周末特约撰稿  郭旭阳

  11月4日,美国正式向联合国通知其退出于2015年12月12日通过的《巴黎协定》。美国国务卿蓬佩奥在当日写给联合国秘书长的信中表示:“这封信构成美利坚合众国退出《巴黎协定》的通知。”退出通知构成了缔约国行使退约权退出《巴黎协定》的“正式”行为。

  另据美国国务院当天的声明:美国正式启动退出进程。此外,声明还强调了特朗普总统之所以选择退出,是因该协定给美国工人、企业以及纳税人施加了不公平的经济负担。
 

  《巴黎协定》中的退出条款
 

  2016年11月4日正式生效的《巴黎协定》旨在将全球变暖幅度控制在低于两摄氏度的水平。这也是继《京都议定书》之后第二份具有法律拘束力的气候协议,为2020年之后全球应对气候变化行动作出了安排。

  《巴黎协定》第二十八条明确规定了两种可选的退出程序:其一为直接退出程序,即依据《巴黎协定》第二十八条第一、第二款:本协定对一缔约方生效之日起三年后,该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协定。其二为间接退出程序,即依据《巴黎协定》第二十八条第三款:退出《联合国气候变化框架公约》的任何缔约方,应被视为亦退出《巴黎协定》。美国的退出行为属于直接退出程序。

  依据《巴黎协定》的规定,一年后,即2020年11月4日,美国将法律意义上真正退出该协定。由此,美国成为《巴黎协定》缔约国中唯一一个选择退出的国家。作为当今世界唯一超级大国和世界第二大温室气体排放国,美国退出《巴黎协定》,对《巴黎协定》细则谈判与义务履行、对全球气候治理体系与减缓气候变暖等都将产生影响。

  2017年,美国常驻联合国代表虽然向作为条约保存人的联合国秘书长发出了有意退出《巴黎协定》的照会,但并没有依据《巴黎协定》第二十八条第一款正式向联合国提交书面的“退出通知”,也没有依据该条第三款向条约保存人发出退出《联合国气候变化框架公约》的书面通知。因此从法律意义上而言,即使2017年8月4日美国向联合国发出了“退出意向”,但其仍然是《巴黎协定》成员。

  依据《巴黎协定》所规定的直接退出程序,美国最早在《巴黎协定》生效的三年后(2019年11月4日)正式向联合国提交退出通知,该“退出”才可能产生退出的法律效力。同时,提交退出通知后还需一年的过渡期才能从法律意义上真正退出。这意味着采用直接退出的方式,美国只有等到2020年11月4日才可能真正“退出”《巴黎协定》。而此时是在下一任总统任期任内。

  在国际法层面,因《巴黎协定》本身已经包含明确的退出条款,在此情形下,美国作为《巴黎协定》缔约方当然可以按照条约的规定,行使退出权。最直接的情景即依据《巴黎协定》第二十八条第一款规定,在2019年11月4日之后的一年内向联合国递交退出通知,并在一年后产生退出《巴黎协定》的国际法效力。

  但还需要注意的是,美国国内关于总统直接退出《巴黎协定》的方式是否合法有效存在争议。基于过去的实践,一般认为既然总统拥有独立的权威来缔结行政协定,总统也可以在未经美国国会或者参议院批准的情况下独立地退出该项协定。因而,整体看来,在应对气候变化议题上,呈现出国际与国内动态互动过程,即国际层面的气候变化谈判和国内联邦和州、国会与总统之间的复杂博弈。
 

  重返《巴黎协定》成为一种可能?
 

  十分巧合的是,美国2020年11月4日正式退出《巴黎气候协定》,刚好也是新一次总统大选日的次日。虽然在2016年气候变化在美国国内还被视为一个边缘问题,但面对近年来美国加州的山火、佛罗里达州的洪水以及路易斯安那州的有毒空气等极端天气,今年的民主党主要总统竞选人大多将气候变化问题列为未来施政的优先议题。

  此外,国际气候变化治理体系呈现“主体多元化”趋势。美国的非国家行为体的实践尤为突出。在此前波恩气候变化大会上,由联合国气候变化特使、纽约前市长布隆伯格与美国加州州长杰瑞·布朗发布了一份《美国承诺》报告,该报告指出:坚守《巴黎协定》气候承诺的美国地方政府和企业的经济体量之和非常庞大,这些非国家主体的气候行动者将共同推动美国落实《巴黎协定》,以确保美国保持应对气候变化领导者的地位。

  由此可见美国州市地方政府以及公司、学校等各界非国家行为体继续落实《巴黎协定》的坚定决心。从当下美国总统竞选情势观察,特朗普主要竞选对手们大多承诺要重新回《巴黎协定》。如果民主党竞选人果真能够在2021年1月20日正式就任总统,则有可能会发生。

  从《巴黎协定》本身关于加入的规定看,《巴黎协定》自2017年4月22日开放给各国加入。加入程序并无针对加入主体的特殊要求或者限制。从国际法层面,美国在正式退出之后,依旧享有重新加入《巴黎协定》的权利。

  但在美国宣布重新加入之前,还有一个前提问题,即美国国内在退出生效之后,未来的美国政府和国会将如何界定《巴黎协定》的法律性质。一项国际协定在美国是否为需经参议院过三分之二批准的国际条约,还是只需要总统签署批准即可生效的行政协定,美国宪法并没有明文规定,这更多是基于美国的实践与司法判例。由此也造成对于一项国际条约在美国的性质判定本身存在很大争议与发挥空间,《巴黎协定》同样存在这样一种不确定。
 

  美国退出的背后利益冲突
 

  在本月初,美国确定正式退出《巴黎协定》后,国际社会,尤其是协定缔约国,对美国的这种行为多持批评态度。中国、法国和俄罗斯对此表示遗憾。

  从国际法,尤其是《巴黎协定》相关退出和加入规范条款看,一个国家加入、退出、重新加入某个国际组织或条约的行为,只要符合该机制的程序规则,从规范层面,似乎并没有特别商榷的地方。

  但当我们深入考察法律背后的理念与秩序价值,尤其是条约法律关系的特点来看,国家签署和加入特定国际条约,这是一种庄重的行为,须符合条约缔约程序,同时也要在国内层面合法履行完相应的批准加入程序才能真正从法律层面成为该条约缔约国,受该条约所规定之权利义务规范。

  如果说国家是在历史发展中形成的法律拟制主体,因其由实实在在的自然人组成,则国家某种程度上也呈现出一些自然人所具有的特征。主权国家加入某项国际条约犹如结婚,需要郑重的承诺与仪式,同时也体现出对加入新的关系状态的喜悦。

  而其退出该国际条约,则更像是离婚,并不是每个国家都如同加入条约一般,规定“离婚”程序,且从秩序和心态角度,“退出”行为似乎并不是“体面”和“愉快”的过程。心态变化的背后,更重要地反映了该国对所退出之条约所代表的现行多边秩序安排的不满以及背后的利益冲突与政策考量。

  但正如已故国际法学者郑斌先生所言:“所有的法律制度都根据诚信原则规定:缔约方应当谨慎遵守承诺以使对他们的合理信任不会被滥用。在任何法律体系和社会制度中,诚信原则都至关重要。”奥巴马前总统任期将近时刚刚加入崭新的《巴黎协定》,新总统上任随即推翻前总统政策,快速“翻脸”。

  无论未来美国是否重新加入,美国在《巴黎协定》方面的实践似乎并不是一种诚信行为。这对于美国长久以来形成的国际领导力也是巨大减损。如何调整和修复,对美国,对世界而言,或许都是一种迷思。

  责编:王海坤

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