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“环强险”全面推行还欠那么点“东风”

2020-03-12 09:40:31 来源:法制日报·法治周末

  法治周末记者 朱雨晨

  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,要求健全环境治理法律法规政策等7大现代环境治理体系。

  法治周末记者注意到,在中办国办构建的法律法规政策体系中,在完善金融扶持方面,提出要推动环境污染责任保险发展,并在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度。

  事实上,环境污染强制责任保险(以下简称“环强险”)试点已有多年,目前全国31个省(区、市)均已开展了试点,覆盖涉重金属、石化、危险化学品、危险废物处置等行业。

  根据银保监会有关数据,2017年全国投保“环强险”的企业数量达到1.6万家(次),保费总额3.15亿元,保障金额306亿元。

  不过,在这些喜人的数字背后,还藏着左手与右手的“交易”。中国环境保护组织公众与环境研究中心主任马军,在接受法治周末记者采访时,直言不讳地把当下的“环强险”称为“鸡肋”。

  但同时,马军也较为乐观,因为“现在形成了一些新的可能性”,“环强险”的全面推行虽然还欠点“东风”,但比以前更具备条件了。

  “环责险”试水多年不温不火

  事实上,在“环强险”试点之前,最早试水的其实是“环责险”——环境污染责任保险。

  2006年,国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》,明确要求开展“环责险”试点。

  2007年,原环境保护部、保监会联合下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,开始在全国层面推动“环责险”政策试点工作,鼓励和督促高环境风险企业投保。

  马军对法治周末记者解释,被称为“绿色保险”的“环责险”,是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。

  简单来说,一旦企业因突发意外污染事故造成损失,可通过保险赔偿的方式将损失降到最低,有利于分担企业经营风险,并提高自身污染防治能力。

  “对外,一旦发生污染事件,可以及时得到赔付;对内,通过经济杠杆,撬动企业去改正自己的表现,降低经营风险。”马军说,“环责险”具有经济补偿和风险管理双重职能,因此也被业内形象地称为“绿色保险”。

  北京市律师协会环境资源保护法律专业委员会主任、北京市雨仁律师事务所合伙人霍志剑对法治周末记者表示,很多国家都建立了环境责任保险制度,因良好的分散和转移环境责任风险的功能,实践表明“环责险”是行之有效的一种损害填补制度,也被业界学者称之为“第二道重要救济防线”。

  然而,我国的“环责险”试水多年,企业参保情况始终不温不火。

  “企业投保意愿并不高,很难推。”太平洋产险的一名业务员告诉法治周末记者,他们往往要拿着政府文件,逐家企业去做工作,但成效甚微。

  北京市京师律师事务所律师王琮玮,在办理有关业务的过程中,对“环责险”做过一定的研究。在她看来,“环责险”推广难的原因有3点。

  这3点除了企业投保意愿不高,还包括保险公司承保意愿尚未形成较高的责任意识,以及政府政策的不延续性。

  王琮玮表示,“环责险”是近年来推广的一个新险种,具有较难的风险识别和量化难度。保险费率也一直在不停地变化,2013年平均费率为1.49%,2014年基本持平为1.51%,2017年下降至1.03%。

  “再加上环境污染损失的评估和责任认定需要根据大量的环境污染侵权事实为基础,责任制度和理赔机制不够健全,这些因素加剧了‘环责险’市场的不稳定性。”王琮玮说。

  王琮玮认为,发展“环责险”,依旧需要政府的“强制”作用。“环责险”与“环强险”,看似相差不多,但一旦加入“强制”制度,不仅增强了企业的强制责任,更是强调企业履行安全生产、保护环境的职责和社会责任。

  “不能只停留在损失补偿上发挥‘环责险’的作用,更需要加强企业在环境保护方面的责任意识,形成主动性的、较强的投保意识和环保意识;这个强制还在于保险公司的理赔责任强制作用,不能因为责任不清、风险意识不足而不承担保险理赔责任。”王琮玮表示。

  政策加码之下的“环强险”

  或许是因为“环责险”试水多年始终不温不火,2013年,原环保部和保监会下发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,尝试使“环责险”从试点推动开始向强制推动转变。

  但强制推动并不顺利。根据2014年12月4日原环保部公布的名单显示,当年共有22个省区市近5000家企业参与投保“环责险”;而到2015年12月23日,原环保部再次公布投保名单时,企业数量已缩水为17个省区市近4000家企业。

  2015年9月,党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确提出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。

  2016年,央行等7部委印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,要求“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。

  2017年6月,原环境保护部和保监会就联合制定的《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》公开征求意见。

  政策连环加码之下,“环强险”新一轮试点工作在全国各省区市逐步展开。部分省区市发布了新一轮“环强险”试点方案,规定强制投保行业,发布强制投保企业名单,明确生态环境部门可以责令限期投保,并与环境信用评价挂钩。

  2018年,投保“环强险”的企业数量大约是5000多家,在相比之前略有增加的同时,研究表明保险产品的性价比也有所增加。

  然而,因为核心问题——企业主体责任,并没有得到切实地去落实,实践中,保费有限,赔付有限,导致“环强险”的撬动作用大打折扣,甚至完全起不到作用。

  马军说:“我们了解到,就连数额不高的保险费用,在一些地方还是由政府来支付。由于保险公司和地方政府有很多关联,实际上就是左手倒右手,由政府来支付,支付更有限。”

  马军表示,从长远来看,推行“环强险”这个大方向依然是国家政策的方向,也是业内所认同的,但在实际操作当中,企业主体责任问题和第三方评估,都是待解难题。

  “环强险”在承保前要进行环境风险评估,评估涉及“技术”“成本”“动态”几个维度,都具有相当难度。

  值得关注的是,“环强险”催生了风险管理服务方式的创新,第三方机构投入巨大的资金来做风险管理、风险评估,帮助企业评估环境风险。

  健全风险评估,建立真正面向企业和市场的大数据平台。马军认为,“环强险”全面推广,现在形成了一些新的可能性。

  以中国环境保护组织公众与环境研究中心为例。该中心从2006年开始构建蔚蓝地图环境数据库,覆盖近600万家企业,去关注它们的环境表现,这中间已记录了上百万企业160万条来自官方的违规或出险记录,每天还有百万级的监测数据。

  作为绿管委的成员,回应金融机构的需求,中国环境保护组织公众与环境研究中心还开发了企业管理信用动态评价的工具,在数据链的基础上,形成了7×24小时的动态评估、监控链条。

  “这些都可以服务于‘环强险’。”马军透露,这些数据,目前已经在很多大品牌的管控中间去应用,近期,包括国有银行在内的一些大金融机构也已经在前、在中、在后去使用。

  马军认为,在大数据的基础上,能够构建出一个较为公平的“环强险”机制。现在关键问题是,在企业主体责任方面,能不能突破地方保护,让企业能够切实承担起主体责任。

  马军说,中办国办构建的7大体系中,包括信用体系、企业责任体系、社会监督体系等,这些都是相关联的,如果能够推动企业确实承担起它作为环境责任的主体,而不是由地方政府越俎代庖,“环强险”才有可能真正向前推进。

  当然,还有待解的法律依据、法律支持问题。马军表示,在中国国情下,如果各方有了共识,就能加速立法的进程。但在“环强险”这个问题上,各方一直还没有达成共识。

  “‘环强险’可以类比为‘交强险’,如果前者能够像后者一样去实施,成为企业合法经营必要的条件,那么,它的撬动作用就能真正达成了。”马军期待,未来,“环强险”能像“交强险”一样实施。
 

责编:王硕

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