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紧急状态引发美国行政与立法大对峙

2019-02-21 11:03:40 来源:法治周末

 

美国民众反对总统特朗普宣布美墨边界进入全国紧急状态。   视觉中国

 

 

 

法治周末特约撰稿 刘星

215日,美国总统特朗普宣布美墨边界进入全国紧急状态,此后包括共和党在内的国会议员,对于此紧急状态宣布立场两极分化,有人认为合法,有人认为违宪。这项全国紧急状态的宣布,使得美国分裂为二,引发纽约至少举行一场示威,全美各地不同团体则在118日总统日发动示威。
 

紧急状态只为边境筑墙经费
 

特朗普宣布紧急状态并非心血来潮,一个多月前就已经放话出去。早在16日他就表示,若国会不批准57亿美元的建墙拨款,他“可能,几乎可以说一定会”启动国家紧急状态。宣布国家进入紧急状态可让特朗普有权力取得军事费用和资源来兴建边境墙,而无需美国国会的同意。这也是特朗普手上最后一张能打破僵局的牌。

美国国会214日通过了一项3330亿美元的支出法案,其中包括用于建造边界墙的13.75亿美元,这笔资金却远远少于特朗普总统去年要求的57亿美元。

特朗普履行了自己的诺言,215日宣布美墨边界进入全国紧急状态。在特朗普总统宣布紧急状态后,美国政府将从财政部转移6亿美元资金,从国防部转移61亿美元资金,用于建造边界隔离墙。来自国防部的61亿美元资金,包括从反毒品预算中拨出的25亿美元资金以及从军事建设预算中拨出的36亿美元资金。

特朗普这一举动让民主党人大为光火。两位国会领袖佩洛西和舒默在联合声明中指出,特朗普所说的危机并不存在,宣布全国进入紧急状态的举动,“对美国宪法是一大暴力”,并缩减了用于维护国家安全及国家军队的资金,让美国变得更不安全。

“这完全是一位失望透顶的总统在抓取他的权力。”声明表示,将尽一切努力维护宪法给予国会、司法部门及公众的权力,并呼吁共和党人齐心抵抗特朗普的行为,总统并不高于法律,国会不允许总统破坏宪法。

民主党和其他批评人士借用特朗普的谈话,证明特朗普没有必要宣布全国紧急状态,而他这么做,是滥用行政权。

众议院情报委员会民主党主席谢安达反驳特朗普的讲话指出,特朗普没有必要宣布全国紧急状态。他说:“他想看法院有没有胆子推翻这项举措,对国会共和党议员而言,这无疑是项真正考验,考验他们是否坚守国会议员的职责。我们若交出财政预算大权,对行政权力再无制衡,也再无平衡预算。我们不再是三权分立,并将造成政党对立。”

部分共和党人也不满特朗普宣布紧急状态,参议员亚历山大通过声明表示,特朗普已提出加强边境安全的强力理由,但宣布国家进入紧急状态是不必要且不明智的,若这位总统可以宣布紧急状态来筑墙,下一位总统也可宣布紧急状态把墙拆除。

特朗普总统则为自己做了辩解。在签署紧急状态法案后,特朗普总统在白宫玫瑰园发表“在南部边境的国家安全和人道危机”讲话。他说:“我们想拥有一个安全的国家,我竞选时,选用了一个简单的竞选口号——‘让美国再次强大’,如果毒品通过边境涌入我们的国家,如果有人口贩运分子跨越边界涌入我们的国家,我们的边界地区没有任何保护措施,没有隔离设施,这很难让美国再次强大。”

白宫表示,特朗普总统正在采取必要措施,解决美国南部边境的危机,并阻止犯罪和毒品进入美国。在过去两年里,美国移民官员逮捕了26.6万名外国犯罪分子,他们犯下了大约10万起袭击案件、3万起性犯罪案件和4000起杀人案件。大量的致命毒品涌入美国,夺走了无数美国人的生命。
 

行政部门与立法部门对峙
 

美国进入紧急状态,听起来十万火急,但其实并不罕见。自1976年以来,美国总统宣布了近60起国家紧急状态,包括下达针对也门、朝鲜、叙利亚、海地等国家的进出口管制,制裁恐怖组织与毒品走私,以及关于核武器、传染性疾病的指令等。美国多位州长也曾宣布边境地区紧急状态。

在特朗普任内,已有3次紧急状态,第一次是用于制裁13名涉嫌侵犯人权与贪污的外国高官;第二次用于制裁利用网络攻击和社交媒体来影响选举的人;第三次则在两个月前,特朗普政府宣布紧急状态,以制裁尼加拉瓜政府以暴力及镇压手段来迫害平民。

宣布紧急状态将赋予美国总统处理危机的临时特别权力,《美国全国紧急状态法》规定,允许总统在提出具体理由时,宣布国家进入紧急状态。在战争时期或国家紧急状况下,美国总统有权越过国会颁布法规、调动预算。

历来大多数的紧急状态都与外交政策有关,例如,参战或因应全球贸易威胁;少数情况下,美国总统才会运用紧急状态推行他们的国内政策目标。

总统对宣布全国紧急状态有很大的裁量权,并能据此行使各种紧急权力;宪法对此并无明文规定,不过法律学者认为总统可根据定义广泛的“行政权”获得这些权力;南北战争期间,林肯用以中止人身保护令,小罗斯福在二次大战期间则用以下令拘禁10万名日裔美国人。

法律专家列出宣布紧急状态能赋予总统的136种权力,范围从军队、使用土地到公共卫生和农业;例如,总统能接管或关闭电台,甚至中止禁止用人测试生化武器的法律。水门事件发生后,国会在1976年通过国家紧急法案,缩减联邦法大约470个赋予总统紧急权力的条款,并让国会能够遏制总统的权力。而具体到这一次的紧急状态,边界问题真的严重到要宣布紧急状态吗?这个问题完全取决于总统自己的决定。

总统宣布紧急状态容易,而国会想要推翻则非常困难,根据国家紧急法,国会有权阻止总统的紧急状态。只要民主党占多数的众议院通过推翻总统的决定,参议院也必须进行表决。但即便共和党占多数的参议院也通过要总统收回成命,特朗普依然能否决两院的表决结果,若要再翻转总统的否决,在两院都需达2/3以上的门槛,难度非常高。

在这种情况下,只有法院出面或许才能翻转“剧情”。民主党早就声明要告上法庭,而特朗普表示这可能上诉到联邦最高法院。不过,这种法律程序可能拖很久,在此期间筑墙工程可能叫停。

美国法院也曾经出现过这样的先例。法院限制总统的紧急权力,1952年,联邦最高法院就裁定,时任总统杜鲁门不能发布紧急命令接管民营钢铁工厂,当时杜鲁门想确保朝鲜战争期间的钢铁生产不中断。但后来因规范紧急权力的法律出现变化,部分专家认为,很难预测如今的最高法院会如何看待特朗普宣布紧急状态,尤其目前最高法院是由共和党任命的法官占多数。
 

最终将由法院定夺
 

215日特朗普宣布进入紧急状态以兴建美墨边界墙后,随即面临反对人士的法律诉讼挑战。已有民间团体打响法律战第一枪,另外也有多个州也表明将采取法律诉讼手段。

法律专家指出,总统动用紧急权力,绕过国会反对以取得经费兴建美墨边界围墙防堵非法移民,这是“前所未有”的状况。

特朗普把移民问题归类为国家紧急状态,并挪用军事经费用于非军事计划的筑墙,同样遭美国法律界质疑。

紧急状态宣布后数小时,特朗普政府就面临众议院司法委员会的调查。委员会认为,特朗普通过紧急状态取得经费兴建美墨边界围墙,将引发宪法及法律相关问题。

特朗普此举将极为激烈的政策争议转变成宪政危机,民主党籍国会议员、加州与纽约州的检察长与美国公民自由联盟相继宣布准备告上法院外,一个自由派民间团体也在数小时后,立刻代表土地可能被征用去盖墙的地主提起诉讼。

加州州长纽松说:“特朗普总统制造危机,且宣布虚构的‘国家紧急状态’,以此夺取权力并破坏宪法。加州将在法院跟你碰面。”加州检察长贝塞拉117日重申,将联合数州“很快”即会对白宫提起诉讼。

特朗普则表示早料到会有法律攻防战,但他会胜诉。215日,特朗普说:“我们将进入国家紧急状态,然后我们会吃官司,这会缠讼到联邦最高法院而告终。希望我们能得到公正判决,我们会在最高法院胜诉。”

按美国宪法,编列预算属国会权限,而特朗普为三军统帅,他认定南方边境情况属紧急,宣布紧急状态、得以挪用其他部门预算,经费使用不符合原本科目编列,是否合法,得上法院争辩。

接下来的法律攻防战势必延续到2020年的总统选举年,边境围墙也将成为特朗普竞选攻防主要议题,对他向基本盘诉求兑现竞选政见,会有助力,但一道围墙让两党原本在移民改革与边境安全议题上本就南辕北辙的立场,距离将更遥远。

美墨边界筑墙计划未来不论如何演变,在特朗普总统宣布全国进入紧急状态后,已在美国成为一场宪政危机;政治观察家指出,一番缠斗之下,特朗普或国会必有一方铩羽而归;因此,两党许多国会议员都不乐见立法部门与行政部门陷入全面抗争的局面。而行政部门与立法部门的角力战如何分晓,最终将由法院定夺。

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