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行政复议20年:实质性化解7成案件

2019-11-05 23:13:09 来源:法制日报·法治周末

  近年来,增长较快的案件类型为工商领域和食品药品领域,反映出市场活力不断释放,行政争议正逐渐向市场监管相关领域转移。同时,信息公开类案件数量呈现出“爆发式”增长

  要增加行政复议的吸引力,就得在体制上下工夫,让它变得更加独立、公正、权威
 

  法治周末记者 孟伟

  对地方政府作出的土地权属争议处理决定不服怎么办?对地方劳动和社会保障部门作出的工伤鉴定不服怎么办?对公安执法不服怎么办……

  这些问题常常出现在普法网站的搜索词条中,多是群众对行政主体的行政行为有异议时的求助。解决这些问题的方法除了行政诉讼外,行政复议也是化解行政争议的主要救济制度。

  今年是行政复议法实施20周年。

  10月27日,中国法学会行政法学研究会在北京发布了《行政复议法实施二十周年研究报告》(以下简称《报告》)及十大典型案例,总结行政复议法实施20周年来的经验与成就,以进一步推进行政复议体制改革。

  《报告》显示,自行政复议法公布实施以来,行政复议决定实质化解争议率始终维持在7成左右。
 

  行政复议制度在民生领域的作用不断提升
 

  通俗意义上来讲,行政复议就是公民、法人或其他组织对行政主体的行政行为不服或认为此行为侵害了其合法利益,向行政复议机关提出复议申请,由行政复议机关对该行政行为进行审查。

  经过20年的施行,越来越多的公民开始拿起行政复议的武器来维护自己的合法权益。

  广州市民方林(化名)2016年提起的一起行政复议案件,不仅维护了自己的合法权益,也推进了当地加装电梯提取公积金政策的落地。

  方林和家人住在广州一幢上世纪70年代的旧楼里,为了上下楼方便,方林与邻居们协商决定为旧楼加装电梯。于是他向广州市公积金中心提交了提取公积金用于加装电梯的申请。后公积金中心复函称,虽然广州有相关政策,但是由于公积金的提取细则还没有出台,所以不能提取。方林遂向广州市政府提交了行政复议申请。

  最终,广州市政府复议决定撤销了广州市公积金中心的复函。此后不久,广州市公积金中心发出《关于加大住房公积金对缴存人改善居住条件支持力度的通知》,明确加装电梯提取公积金操作程序,加装电梯提取公积金的政策终于落地。

  这一案件作为十大典型案例写入了此次的《报告》中。

  广州大学公法研究中心教授董皞对此案给予高度评价,他认为此案既解决了行政争议,又推动了相关政策的落地,而且还体现了行政复议制度的监督功能。

  他补充说,解决行政争议的第一途径应该是行政复议。“本案是一例典型的因落地政策缺位而导致的行政争议。本案以行政复议的形式成功解决行政纠纷,这表明行政复议制度对于抽象行政不作为有重要的监督和救济功能。本案也表明行政复议制度在民生领域的作用不断提升,是有效化解行政争议、维护社会和谐稳定的重要法律制度。”董皞说。
 

  近10%达成和解
 

  《报告》显示,从1999年行政复议法公布实施到2018年年底,全国各级行政复议机关共收到行政复议申请226万件,立案审理199.7万件,审结186.4万件。其中作出撤销、变更确认违法等26.6万件,直接纠错率为14.3%。同时,通过行政机关自行纠错,由行政复议机关组成调解或双方达成和解的有17.7万件。占整个案件总数的9.5%。经行政复议后有约70%的案件实现了“案结事了”。

  随着我国依法行政水平的提升,不再适合简单地用复议直接纠错率来评价复议制度的质量与效果,因为随着调解、和解制度的发展与成熟,大量行政争议通过调解、和解等方式得以化解。

  此次十大案例中就有复议机关运用调解机制,使纠纷得以实质性化解的案例。

  2016年,宿迁市人民政府对臧某等187名申请人所在地某区土地进行了征收,虽然发放了征地补偿款,但未将包括臧某等187人纳入被征地农民社会保障。

  2018年11月13日,这187人集体向宿迁市人民政府递交了将社会保障资金记入被征地农民社会保障资金财政专户个人分账户的申请。宿迁市人民政府收到该申请后,将该申请归纳为信访事项,按照信访条例转交给区人民政府处理,未对臧某等人进行回复或告知。

  2019年1月14日,臧某等人向江苏省人民政府提出了行政复议申请。

  在正式启动复议审查程序前,复议机关主动以“调解员”的中立身份展开复议活动,一方面与宿迁市人民政府进行意见交流和对策商讨,另一方面与臧某等人展开诉求沟通和适当引导,最终以臧某等人撤回复议申请终止此案。

  东南大学法学院教授周佑勇认为,在解决行政不作为、给付行政等领域行政纠纷时嵌入调解机制是有效且必要的。“此举不仅完全避免了前述情形的发生,还通过定分止争恢复了行政复议应有的信服力和信任度。”周佑勇说。

  中国政法大学法治政府研究院院长、中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波认为,行政复议机关在综合纠错当中,调解和和解起到了非常重要的作用。
 

  行政争议正逐渐向市场监管相关领域转移
 

  二十年来的行政复议数据显示,全国复议案件申请量与受案量同步提升、案件审结量稳步上升。

  这些年来,行政复议案件主要集中在与群众切身利益关系密切的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面。《报告》显示,自2009年以来,公安类和土地类案件受理数量占比较大,公安类连续10年位列第一位,土地类自2010年连续九年位列第二位。

  在十大典型案例中,关于土地类的争议案件就有4起。

  此外,《报告》还提到,近年来,增长较快的案件类型为工商领域和食品药品领域,位次不断前移,反映出市场活力不断释放,行政争议正逐渐向市场监管相关领域转移。

  从行政复议案件事项上来看,行政强制和行政许可类案件数量呈现出逐年下降趋势,占比由2000年的15%与5%减少至4.68%与2.09%。2007年至2018年,信息公开类案件数量呈现出“爆发式”增长,由504件增长至21583件。

  王敬波介绍,行政确权、行政征收等方面的案件数量也逐渐增多,反映出百姓更关注对自身知情权、财产权的合法保障,更倾向于通过行政复议这一高效、低成本的争议解决机制来维护合法权益。

  从全国行政复议案件被申请人情况来看,被申请人主要集中于市、县两级政府及其部门。

  从《报告》中可以看到,行政案件的被申请人占比最高的是县级政府部门,大概占到35.57%;市级政府部门排名第二,占到20.25%。

  王敬波分析认为,由于大量的行政行为是由职能部门作出的,被申请人主要是以职能部门为主,尤其是县级政府的职能部门,矛盾重点要在基层解决。
 

  要加强行政复议的信赖度
 

  虽然行政复议在20年间取得了亮眼的成绩,但依旧有亟待解决的问题。

  中国政法大学校长马怀德提到,行政复议制度还没有得到广大人民群众的信赖认可,还没有形成利用复议制度解决自己问题的习惯。他提出“要增加行政复议的吸引力,就得在体制上下工夫,让它变得更加独立、公正、权威,能够真正发挥解决纠纷的作用,发挥监督的作用,发挥保护公民法人其他组织合法权益的作用”。

  中国政法大学终身教授应松年也提出,群众对行政复议机关的不信任是目前面临的比较严重的问题。

  由于是由行政机关来解决行政争议案件,难免让群众误以为不公正,“行政复议是在行政机关体系中解决问题的,自己做自己的法官,老百姓会认为你不公正。如果要将复议制度发展的更好必须显示制度是公正的”。应松年说。

  应松年提到了集中复议机制,“大致的形式就是市政府底下的局、机构、处发生了纠纷后到市政府专属的复议局复议”。

  为了让行政复议制度更好的执行,《报告》对行政复议制度的完善和创新提出了六点建议:第一,进一步扩大行政复议的受案范围;第二,完善行政复议规范性文件附带审查制度;第三,完善复议申请期限;第四,建议利害关系人参与行政复议不再需要复议机关批准;第五,完善行政复议审理和决定;第六,完善行政复议与行政诉讼的衔接。

  此外,对于行政复议制度未来发展,王敬波补充说,需要注意行政复议的性质、功能、体制、管辖、程序以及与行政诉讼的关系等方面内容,同时,必须坚定不移地坚持行政复议制度信息化、规范化、职业化改革,只有这样复议制度才能做到真正的与时俱进。
 

责编:王硕

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