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公开还是不公开?新规有了新说法

2019-05-14 23:18:53 来源:法治周末


4月15日,国务院颁布了修订后的政府信息公开条例,条例自5月15日起施行。(东方IC_图)
 

  原题:你想知道的政府信息

             公开还是不公开?新规有了新说法
 

  条例新增了不予公开的情形,能够有效改善此前在实务中因不予公开答复类型涉及判断标准模糊所引发的相关诉讼

  从公民、法人组织对政府的监督来看,废除“三需要”的申请门槛很有必要
 

  法治周末记者 孟伟

  5月15日,修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“新条例”)正式实施,这是该条例在实施11年后的首次修订。

  新条例进一步扩大了政府信息主动公开的范围和深度,明确了政府信息公开与否的界限,新增了对申请人滥用政府信息公开权利的处理方式,完善了依申请公开的程序规定。

  接受法治周末记者采访的专家表示,新条例既有实践经验的总结,也有针对新问题在制度上的创新与调整,在一定程度上可以满足未来实践的需要,但在信息是否公开的保密审查程序方面还需进一步明确。
 

  最大亮点是明确不予公开范围
 

  “一些案件需要有关的政府信息证明案件事实,我们就会向政府申请信息公开。”对于房地产专业律师刘松鸿而言,向政府申请信息公开,几乎成了他代理拆迁诉讼时的“标配”。

  刘松鸿介绍,在房地产拆迁诉讼中,看拆迁项目是否合理合法的主要依据就是拆迁许可证,而在一般情况下拆迁人多不愿出具该许可证。于是刘松鸿会通过申请信息公开的方式要求政府提供。

  “自从2008年政府信息公开条例实施后,我提出过多次信息公开申请,基本都能得到答复,遇到不存在或不属于公开范围的内容政府也会给出一个说明。”刘松鸿告诉法治周末记者。

  提到唯一的例外,刘松鸿回忆,当时申请公开的是北京市海淀区关于六郎庄拆迁补偿安置用房所发布的文件。“我们只有文件的复印件,无法作为证据使用,因此向海淀区政府申请信息公开。”后海淀区政府称,由于该文件发布主体并不是海淀区政府,不属于该单位的信息公开的范围。刘松鸿之后也提出过行政复议和行政诉讼,但均被驳回,法院认定申请公开的信息不属于政府信息不予公开。刘松鸿认为,不公开的主要原因在于公开范围、公开主体的不明确。

  而新条例则有望基本解决这一问题。

  对政府信息公开的主体,此前实践中存在争议的“行政机关获取的其他行政机关的政府信息由谁公开”,新条例明确,由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开;两个以上行政机关共同制作的政府信息,由牵头制作的行政机关负责公开。

  除明确政府信息公开的主体外,对于在实践中产生矛盾最多的不予公开的范围,新条例有了进一步明确,新增了不予公开的情形:行政机关的内部事务信息可以不予公开;行政机关过程性信息以及行政执法案卷信息可以不予公开;行政机关向申请人提供的信息,应当是已制作或获取的政府信息,不承担进行信息拟制的义务。

  尚娟曾在多起案件中作为政府部门的代理律师,她表示,政府答复信息不存在以及不予公开的案件是此类案件中涉诉频率较高的。在她看来,新条例新增了不予公开的情形,能够有效改善此前在实务中因不予公开答复类型涉及判断标准模糊所引发的相关诉讼。

  中国社科院法学研究所研究员吕艳滨提到,过去关于不公开的范围规定在实践当中比较难操作,使公众申请人和政府机关之间容易产生争议,行政机关在办理依申请公开的时候也缺少可操作性的指引。在他看来,对不予公开信息范围的明确是此次条例修订的最大亮点。
 

  “三需要”门槛取消
 

  此次新条例的第二大亮点,吕艳滨认为是在依申请公开中对申请人申请资质“三需要”的取消。

  此前条例规定,除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要(即“三需要”),向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

  “‘三需要’是行政机关审查申请人资格的门槛,在实践当中效果不是很理想,成了某些地方不公开相关信息的理由。”吕艳滨说。

  实践中滥用“三需要”拒绝公开信息的现象屡见不鲜。申请人常被问到:“你申请这个信息干什么用?怎么证明你的使用目的?”有的申请人甚至被要求就其目的盖上公章。

  以“三需要”向申请人设置门槛而引起诉讼的案件并不少见,且多以政府败诉而告终。

  2018年5月,江苏省盐城市有公民向阜宁县某镇政府提出政府信息公开申请,要求其公开该镇政府2006年至2017年期间的财政收支、土地利用总体规划、房屋拆迁及其补偿等情况。镇政府以该公民未能合理说明其申请获取相关政府信息系自身生产、生活、科研等特殊需要为由,作出不予提供的答复。

  后该公民向法院提起诉讼,要求政府公开以上信息。法院认为,该公民向镇政府申请公开的政府信息,均属于乡镇人民政府依法应当主动公开的内容,故申请人无需提供与其本人生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。从而撤销了镇政府此前的答复。

  新条例中删去了“三需要”的规定。据司法部有关负责人介绍,取消“三需要”可以进一步保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利;在条例的实施过程中,对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”如何把握,有关方面存在不同的理解,容易引发争议。在征求意见过程中,专家学者和社会公众认为取消这一规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向,方便社会公众依法申请获取相关政府信息。

  北京大学法学院教授王锡锌也认为,政府信息公开是政府的义务,理论上不需要设置申请条件。实践过程中“三需要”较难把握,不具有操作性。而且从公民、法人组织对政府的监督来看,废除“三需要”也很有必要。

  不过,司法部上述负责人强调,删去“三需要”的条件限制并不意味着可以没有规则、不当行使政府信息公开申请权。对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题,修订后的条例也规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。
 

  使用次数多的人应该多交费
 

  新条例首次规定了申请人滥用政府信息公开权利的处理:申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的,行政机关可以收取信息处理费。

  中国司法实践中首次出现“滥用信息公开申请权”,是“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”。2013年至2015年1月期间,陆红霞及其家人向包括南通市发改委在内的几十个部门提出了共94个信息公开申请,内容涉及各个方面,且申请内容多有重复,后因对公开的信息内容不满意,还向南通市港闸区人民法院提起了行政诉讼。

  最后,法院认为陆红霞及其家人的行为系“滥用诉权”,遂驳回起诉。该案也成为国内罕见的对申请政府信息公开认定为“滥诉行为”并予以规制的裁判案例。

  对于滥用信息公开申请权,上海政法学院教授肖卫兵调研发现,2009年7月至2012年6月,上海某区共有5182件来自个人的政府信息公开申请,其中11人成了“申请专业户”,占了个人申请量的37.23%。上海其他区也出现了类似情况。某区2014年全年来自个人的政府信息公开申请中,其中一个申请人递交了72件申请,超过了个人申请总量的十分之一。

  尚娟透露,实践中有部分申请人以大量申请信息公开作为向政府施压的手段。例如,他们会遇到当事人向其任法律顾问的政府部门申请公开“你机关建立的法律顾问、公职律师制度和2016年法律顾问、公职律师经费及在法律顾问的招标采购情况等近十余项政府信息”,且每次信息公开申请必提起复议、诉讼,占用了大量行政、司法资源。针对此类案件,尚娟告诉记者,法院目前在裁判尺度上慢慢趋向一致,均倾向于从程序层面驳回。

  “实践中有个别申请人行为的本身并不是真正的需要获取信息。”吕艳滨说,经常有申请人已经收到信息公开的答复了还要重复申请,导致行政机关对不合理利用申请权人的申请内容倾注了大量时间和精力,影响正常申请人的正当权益,因此新条例增加这一门槛可以让行政资源得到合理的分配。

  王锡锌也很认可新条例中增加滥用政府信息公开权利的处理方式,并认为以“收取信息处理费”的形式,让高频次使用申请权的人承担成本来限制不合理、不必要的申请是符合国际惯例的,也符合经济学中公平负担的原则。“就像公路一样,使用次数多的人应该多交费。”当然他也提出,合理范围的裁量要依据申请个案的情况而定,信息处理费的标准无法直接给出一个具体的数值。
 

  关键在落地执行
 

  多数专家学者认为,新条例中制度的完善已经基本能够满足实践的需要,但是最重要的还在于新规定的有效执行。

  尚娟认为,新条例既有实践经验的总结,也有针对新问题在制度上的创新与调整,在制度设计上既着力于解决实务中遇到的问题,也为制度的实施预留了一定空间,具有一定的前瞻性。如果新条例的规则能够落地,基本可以满足未来司法实践的需要。

  吕艳滨也认为政策最重要的在于落地执行。

  王锡锌则表示,比较遗憾的一点是,新条例没有明确保密审查的主体审查程序标准问题。公开和保密的关系是实践中最突出的问题,所有的信息公开都要进行保密审查来决定是否属于秘密,而保密审查的主体审查程序还缺乏明确的标准和规定。

  王锡锌建议,关于政府信息公开,未来必须制定法律。公开和保密的问题涉及保密审查,与国家保密法直接相关,保密法是法律而政府信息公开条例只是行政法规,要协调公开与保密的关系,只靠行政法规是不够的,还是需要立法来解决。

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