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城管给机动车贴条处罚要经得起合法性拷问

2019-11-19 23:52:39 来源:法制日报·法治周末

  张航 陈文广

  据悉,河南省南阳市城市综合执法局(以下简称城管)为整治车辆违法违规停放问题,仅在今年10月就已经开出两万多份违停提示单(并未罚款)。11月11日起,城管联合市公安局交管部门对违停车辆予以罚款处罚。出具的首份人行道上违法停车告知单即显示,罚款200元,并要求相对人7日内到市综合执法局接受处理,逾期违停信息将被抄告交管部门。

  这一“城管给机动车贴条处罚”的现象一时引发了各方关切:城管是否有权涉足交管执法事务并处以罚款?这种“大城管”执法模式将面临什么问题?城管是否有能力处理“非城市管理”问题?

  法治政府首先要遵循法无授权即禁止的法治逻辑,因此南阳市城管首先面对着执法权来源的合法性拷问。根据行政处罚法第十六条的规定,经国务院或国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

  事实上,早在2002年国务院就通过《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》将非机动车道上的违规停车执法权划归城市管理部门。同时,2016年出台的《河南省行政执法条例》第十五条规定,依法设立的集中行使行政处罚权的行政机关应当是本级人民政府直接领导的行政执法机关,具有行政执法主体资格。由此可见,作为独立的城市管理执法部门经由国务院的决定授权,南阳市城管针对违停车辆予以罚款处罚,合乎规范,于法有据。

  然而,合法性原则不仅要求权力来源合法,还要求权力运行的范围和程序合法。首先,权力运行要受到越权无效原则的限制。根据2017年住建部发布的《城市管理执法办法》第八条的规定,城市管理执法的行政处罚权限范围仅限与城市管理相关的部分交通管理处罚权。换言之,城管仅在法定的权限范围内行使执法才是合法有效,反之则是越权无效。

  其次,城管行使有关行政处罚权时要遵循有关程序性规定。例如行政处罚法第四十六条的罚缴分离原则,即作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。本案中的城管既贴罚单又收罚款,在缺乏必要和有效的监督条件下,执法权力的扩张必然导致部门利益的扩大。

  最后,执法程序尤其要注重保护相对人的合法权利。在城管出具处罚通知单时是否能够充分保障相对人陈述申辩的权利,在将逾期违停信息抄告交管部门时是否可能造成重复处罚,以及如何保障相对人复议和诉讼的救济权利等问题上均存在不少疑问。

  但是,“城管给机动车贴条处罚”即便能够通过权力来源、范围和程序等形式法治的检验,也不能遮蔽公平、效能和效益等实质法治的问题。这是因为“借法执法”应当避免。城管在诸多领域的执法权并非由“城市管理法”直接统一授权,而是借助各方面的法律、法规、规章甚至是红头文件获得执法权,而所“借”之法通常是位阶低、规定少、权限窄,因此其权力来源的正当性相对稀薄,权力行使的边际成本相对较高,城管执法体制的碎片化所造成的执法摩擦和冲突更是与日俱增。所以,这种“借法执法”的状况应当尽量避免,应当尽早出台直接统一的授权法律。

  与此同时,执法能力亟待提高。城管执法力量有限性与城管事务艰巨性的紧张关系造成城市管理问题日趋复杂,在增加城管的权力和责任的同时,必须充实城管的人员编制和执法能力。尤其是在专业性较强的行政处罚领域,“大包大揽”的城管部门必须具备相应的判断能力和裁量水平。

  此外,法治观念必须加强。城管部门的法治建设也是地方法治政府建设的关键部分。因此,城管部门不仅要恪守形式法治的信条,严格遵循权力的来源、范围和程序法定原则,还要适应实质法治的要求,增强为民便民的观念,最终提高城管跨领域跨部门综合执法模式的治理效益。

  十九届四中全会提出创新行政方式,提高行政效能,要跨领域跨部门推进综合执法,建设人民满意的服务型政府。在城市管理综合执法改革势必加快深入推进的背景下,“城管给机动车贴条处罚”必须要经得起法治检验——不仅要满足形式法治的合法性条件,更要适应实质法治的合理性要求。

  作者单位:中央党校(国家行政学院)政法教研部
 

责编:王硕

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