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“税收法定”之争
2015-04-08 17:03 作者: 肖岳 来源:《法人》


 
若要完成2020年之前全面落实税收法定的目标,无疑需要经历改革阵痛,甚至相当程度的利益博弈
 
 
        3月15日,《中华人民共和国立法法》完成了其出台15年后的首次修改。当日,第十二届全国人民代表大会第三次会议闭幕之前,表决通过了关于修改《立法法》的决定,国家主席习近平签署第二十号主席令予以公布。
       本次《立法法》修订,最引人关注的内容无疑是有关“税收法定”的原则得以明确。十八届三中全会中,将“落实税收法定”作为财税改革的重要目标。而今年两会,伴随着《立法法》的修改,对于税收法定的相关探讨,成为焦点之一。
       2014年我国全国财政收入数据显示,当年全国财政收入逾14万亿,其中85%来自税收,这也较直观地反映了税收在财政收入中举足轻重的地位。
       所谓税收法定原则,是指税收必须由国家最高权力机关通过立法程序并以法律形式予以确定,最早由英国提出,目前已为各国所公认,大部分国家也将其作为宪法原则采用,在我国宪法中也有所体现。
       由于特殊的经济发展原因,在改革开放初期,考虑到税收制度面临的情况复杂、相关经验较少,1984年9月,全国人大常委会做出决定并授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中,拟定有关税收条例,并以草案形式发布执行,后据试行经验加以修改并提请人大常委会审议。
       此后,增值税、消费税、土地增值税、资源税等,都以国务院暂行条例的形式规定。这些税收暂行条例适应了当时的经济环境,对经济发展起到促进作用,当然,也伴随着一些问题和争议。
随着经济形势的不断变化,切实履行税收法定原则,全国人大及其常委会收回对行政机构的授权,越来越受到关注。而一些长期受到争议的税种,也面临清理的契机。近年两会上,关于税收法定的提案及相关内容反响十分热烈。而今年两会通过的新《立法法》将税收法定原则进一步明确,为下一步的税制改革开了个好头。
 
税收新形势
 
       我国贯彻税收法定原则经历了特殊的经济发展过程。现有的税收暂行条例与几部税法共同构建了税收制度。但随着改革开放逐步深入,经济快速发展,法制建设日臻完善以及公民法律意识不断增强。将现行税收条例上升为法律,实现所有税种设立、征收、管理等均由法律规范的时机已经成熟。正是在这一大背景下,修订后的《立法法》明确了税收法定原则。但若想改变这一现状,无疑需要经历改革阵痛,甚至相当程度的利益博弈。
       “税收法定是早就确立的,现在要解决的是授权和落实问题。”中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年在接受《法人》记者采访时表示,1984年,鉴于改革开放后在实施国营企业利改税和改革工商税制方面,因税收经验欠缺等因素,全国人大授权国务院拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行经验加以修订,报请全国人大常委会审议立法。
       “现在再提税收法定,实际上就是要把税收授权后国务院拟定的有关税收条例的试行草案加以总结修订,上升为法律。现在我国在税收方面已经具有很多经验,全国人大现在完全可以也应该将授权出去的权力收回来。”应松年说。
       而在北京大学法学院教授姜明安看来,目前对税收法定的探讨越来越多,与征税观念在社会中尤其是个人观念中的日渐深化,有着分不开的关系。
       “一方面是我国关于税收法定相关事项的推行和普及更加深入人心;另一方面,在阳光财政等大背景下,我国的税收也取得了相应的改善。”姜明安告诉《法人》记者。
“本次《立法法》修改后,进一步将税收法定落实了,进步蛮大的。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森如是告诉《法人》记者。
       从税收、预算及财政整体情况来看,我国近些年在税收方面亦是进步明显:在《预算法》的近期修改中,预算公开被纳入其中。此外,人大在审议、监督、编制和执行预算的过程中起到的作用也明显加强。
       而此次《立法法》中对于税收法定原则的确立,对于税种的开征、停征,税率的制定,税收的征收管理等均提出须经立法程序,由人民代表大会立法并加以规范。这将有利于对今后的政府财政行为进行相应规范,使其依法行权。
 
暂行条例将终结
 
       资料显示,在我国现行的18个税种中,除个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是由全国人大立法征收之外,其他15个税种均是国务院经全国人大授权,通过制定税收暂行条例来进行征收。
       而《立法法》修订之后,本着2020年之前全面落实税收法定的目标,意味着以暂行条例作为征税依据的情况将不复存在。
       “这一点是不容置疑的。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光在接受《法人》记者采访时表示,在税收法定原则下,所有暂行条例以及政府发布的规章,都将不能算数,而必须以法律来确立税收。
       不过,李炜光同时也表示了他的担心。全国人大及其常委会需要承担起如此重的立法任务,在短短几年内完成立法的难度非常高,工作量也会很大。而现在尚未明显看到全国人大设置相关委员会或者业务部门,所以完成如此复杂的立法任务和将来对新立法案的审议及监督,都将遇到很大挑战。
       “这一现状不及时改变,2020年前的全面税收法定将会遇到问题。”李炜光告诉《法人》记者。
       不过,关于税收法定,也有一些观点表示担忧。有观点提出,如果税收依据立法执行,当遇到国际经济突发事件时,是否立法的流程会影响到税率调整的及时性。
       李炜光对此表示,立法是非常严肃的,无论涉及到哪税种的开征、停征,税率如何制定,整个程序都必须要立法。而随着市场和社会的变化,可能一部法律制定后,税率需要进行调整,可以由政府掌握一定的税收裁量权,比如税率的裁量权,但一定要明确,该裁量权本身也是法定的,政府的权力不能超出人大赋予的范围,且人大随时可以收回。
       应松年则建议,今后新出台的税收法律中,如果以前暂行条例相对完善的,可以仅对其中不妥之处进行修改后,再提交全国人大审议,最终通过一系列的程序使其成为完善的法律。
 
5年与30年
 
       外界之所以对税收法定如此关注,是因为其既涉及政府利益,又涉及公民利益。受访专家认为,若政府对于征税独掌大权,其财政行为不能受到法律约束,则较容易发生强制征税风险,会对公民财产权益造成侵犯。
       目前我国以暂行条例和税法共同构成的税收制度,已经存在了30年。按照税收法定目标,要在2020年即5年时间内,完成税收法定的全面落实,面临的挑战的确不小。一方面是改革开放到现在30多年的税收制度和其中积弊,另一方面是5年的落实时间,到底能否完成以及如何完成,是外界普遍关心的问题。
       李炜光认为,5年内落实确有一定难度,虽然将一些已经实行多年的成熟的暂行条例上升为法律并完成立法程序,本身难度不大,但关键在于从最高层到政府,能否对此事足够重视,相应的人才包括法律专家、税收专家以及专业的研究机构能否共同协作起来。
       立法是需要严谨慎重的,不完善的法律所带来的后果可能很严重,而完成一部法律必然需要一定时间,在以往的立法过程中,对现有法律的修改都往往需要数次审议、相当长的时间跨度才能最终完成,而一部征收新税种的法律出台,则需要更长时间。
       姜明安则告诉《法人》记者,立法时除了需较科学严谨的研究探讨和大量人才的投入外,在税收立法过程中,不宜单独依靠人大代表和人大常委会的力量,还应让人民参与其中,应召开听证会、论证会等,以此便于最终找到好的解决方案。
       韦森亦认为,在进行税收立法时,应注意到预算及政府收支等问题对税收的影响。税收是综合性事项,需要进行实质性的、更深入的探讨。
应松年则建议,如果能够在进行税收法定相关工作时,从人力上加大投入,请一些税务机关的研究人员和社会研究机构的专家,那么2020年之前税收法定全面落实还是比较乐观的。
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