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消法领域公益诉讼未走出低谷
2015-03-10 15:56 作者:蒲晓磊 来源:http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/6966


    “十大公益诉讼评选应当承担起一个任务,就是通过对这四届案例的收集,围绕环境和消费领域进行分析,指出实践中遇到什么问题、有哪些规律性的经验、制度层面如何落实等问题,进而推动法律的修订。”中国民事诉讼法学研究会副会长、全国人大法工委民法室原主任姚红建议

 
 
    法治周末记者 蒲晓磊
 
     2月10日下午,在中央财经大学法学院会议室,法学专家们投票选出了2014年十大公益诉讼案件。江苏泰州亿元环境公益诉讼案、福建仙游县全国撤销父母监护权案、律师联手诉讼转基因食用油标识不清案等在去年引起广泛关注的案件都名列其中。
     这次由法治周末报社、中国案例法学研究会和中国公益诉讼网主办的十大公益诉讼评选活动,至今已是第四届。与第二届、第三届一样,法治周末报社仍然是主办方之一。
     “十大公益诉讼评选应当承担起一个任务,就是通过对这四届案例的收集,围绕环境和消费领域进行分析,指出实践中遇到什么问题、有哪些规律性的经验、制度层面如何落实等问题,进而推动法律的修订。”中国民事诉讼法学研究会副会长、全国人大法工委民法室原主任姚红建议。
     “建议能不能提?修订之后有什么好处?实践中有什么具体的案例支持?在每一个制度层面都扎实分析,并且在实践中证明这些答案的可行性,修法工作自然水到渠成。”姚红对法治周末记者表示。
 
     候选案例“多点开花”
 
     “去年十大公益诉讼案件评选时,案例陷入了乏善可陈的困境,这种现象在2014年出现了一个重大的反转,随着消费者权益保护法还有环境保护法的修改,公益诉讼范围在不断扩大,大量的可圈可点的公益诉讼案件也得以出现。”中国案例法学研究会秘书长、中央财经大学法律硕士教育中心主任李轩说。
     与去年相比,今年候选案件的类型更加多样化。
     在去年,环境公益诉讼几乎占据了候选案例的半壁江山。而在今年的候选案例中,虽然环境公益诉讼仍是重点,但也呈现出“多点开花”的局面,候选案例覆盖了环境污染、消费者权益保护、信息公开、行政机关不作为等多个方面。
     但在案例选择的标准上,法学专家却产生了一些分歧。
     李轩在介绍案例选择标准时表示,此次案例的选择采用了广义上的公益诉讼标准。
     “没有限定有权提起公益诉讼的主体范围,也不限于法律规定的公益诉讼案件,更多是倾向于考虑这个案件在司法实践当中,有较大影响,并且既有个人诉求,又涉及公共利益。”李轩对法治周末记者说。
     但在姚红看来,这样的标准有不合理之处。
     “这些候选案件中,有不少是不属于民诉法或者行政诉讼法规定的。例如,个人能不能提起公益诉讼,检察机关能不能提起公益诉讼都是应该考虑的,这些都没有规定。”姚红说。
     候选案例中,徐为诉上海青春精神病康复医院非法限制人身自由案、邹宗利诉全国社保基金理事会拒不履行法定职责案、董正伟就公开火车票退票费成本信息诉国家铁路局案等案例都是以个人为主体,而在金沙县检察院诉金沙县环保局不履行职责案中检察院作为原告。
     民诉法第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
     “公益诉讼没有一个特定的主体,但是对涉及到公共利益的行为,限定了两个主体,一类是机关、一个是组织。”姚红特别强调了民诉法中对于公益诉讼起诉主体的规定。
     “法律对公益诉讼有规定,我们在评选时的标准应当契合法律规定。”中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇对姚红的观点表示赞同。
     中国社科院法学所研究员、法理学研究室副主任贺海仁的观点则是与李轩相同,应当采用广义上的公益诉讼标准,从而推动公益诉讼能够更好的发展。
     “就公益诉讼这个角度而言,法律确实赋予了有关机关起诉的权利,但是并没有排斥其他的公民和组织。所以我希望公益诉讼发展能有更多人参与,而不仅限于这些机构。金沙县检察院诉金沙县环保局不履行职责案就开了很好的先例。对于真正为公共利益服务的主体,应该是越多越好,而不是有所限制。”贺海仁说。
 
     最高法细化公益诉讼
 
     2月4日,最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释正式实施。其中,对于就公益诉讼受案条件、管辖等问题作出了详细规定。
     2012年修改的民事诉讼法增加了公益诉讼制度,但仅有第五十五条这一个条文。
     民诉法关于公益诉讼的这一规定,不但没能有效推动公益诉讼的发展,反而由于可操作性不强而使公益诉讼陷入了低潮。
     环保部下属的中华环保联合会,曾经在2013年向法院提起了8起诉讼,但没有一件被受理。
     贺海仁在去年的十大公益诉讼评选活动上对法治周末记者表示,公益诉讼在2013年没能摆脱低潮的困境,与这条规定有很大的关系。“这个标准极大地限制了公益诉讼的发展。规定中的‘等损害社会公共利益的行为’‘法律规定的机关’和‘有关组织’三个部分,这种抽象而又有待解释的描述,最后成为一些机关任意解释的依据。从这一点来看,我认为民诉法在公益诉讼的修改上是失败的。”
     此次司法解释的出台,对民诉法中的规则进行了细化,对公益诉讼的规定多达8个条文。
     司法解释对于民诉法第五十五条规定作了更加具体的规定,细化了提起公益诉讼的四种具体受理条件:有明确的被告,有具体的诉讼请求,有社会公共利益受到损害的初步证据,属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。
     同时,公益诉讼管辖级别上升。
     司法解释规定,公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级法院管辖,但法律、司法解释另有规定的除外。
     中国民事诉讼法学研究会会长、清华大学法学院教授张卫平认为,将公益诉讼交由中级法院管辖,有利于破除地方保护主义,对公益诉讼的审理也会更谨慎。
 
     消法领域公益诉讼期待司法解释
 
     民诉法对于公益诉讼的规定中,明确列出了两个领域:污染环境和侵害众多消费者合法权益。
     但在公益诉讼领域中,环境公益诉讼占据了绝大部分,而涉及到消费者权益保护的公益诉讼少之又少,能够胜诉的更是凤毛麟角。
     修改后的民事诉讼法实施后,在环境污染领域,2015年新生效的环保法规定环保公益诉讼主体资格,最高法院对环境公益诉讼的司法解释出台,细化环境公益诉讼规则。
     “对环保社会力量参与环境保护的需要,现在是空前的明确和强烈,环境公益诉讼的案例也会快速增长。”环保部政策研究中心主任夏光表示。
     与此形成鲜明对比的是,消费者保护领域的公益诉讼一直未能走出低谷。2014年3月15日生效的新消费者权益保护法规定,对侵害众多消费者合法权益的行为,省级以上消费者协会可向法院提起诉讼。除此之外,消费者权益保护法未对该领域公益诉讼给出更多规定。
     中国人民大学法学院教授刘俊海在接受法治周末记者采访时表示,消费者权益保护领域的公益诉讼陷入了误区:地方法院在等最高法院出台消费者权益保护公益诉讼的司法解释,而最高法院则希望地方法院能够提供相应的判例来制定司法解释。
     没有细化规则进行明确,消费者权益保护领域的公益诉讼的发展也陷入低谷。
     2014年12月30日,浙江省消费者权益保护委员会(以下简称浙江消保委)向上海铁路运输法院提起民事公益诉讼,请求判令上海铁路局立即停止“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为。
     2015年1月30日,上海铁路运输法院以“未能提供符合法律规定的相应起诉证明材料”为由,裁定此案“不予受理”。当天,浙江省消保委向上海铁路运输中级法院提起上诉,并向上海市高级人民法院递交了《关于请求对全国第一例消费公益诉讼进行立案监督的报告》。
     该案例也是今年的候选案例,评委的推荐理由在对浙江消保委行为予以肯定和支持外,也坦承“立案难显然还是公益诉讼的老大难问题,期待四中全会决定和最高法院刚刚颁布的司法解释规定的立案登记制有助于解决这一难题”。
     中国消费者权益保护法研究会常务理事、中国政法大学副教授吴景明认为,新消费者权益保护法生效近一年,消费者权益保护领域公益诉讼仅浙江省消协诉上海铁路局一例,这与公益诉讼法律规则的缺失关系紧密。
     “没有相应的法律规定,各地消协并不知道该如何提起公益诉讼。日常生活中,垄断行业通过各种方式损害消费者利益的情况并不少见,公益诉讼是减少和杜绝这些行业长期侵犯消费者行为的有效途径。”吴景明对法治周末记者说。
     吴景明认为,民事诉讼法司法解释给消费者权益保护类公益诉讼提供了一系列法律规则,但该领域内的很多具体情况和问题的解决,仍需更有针对性的司法规则出台。
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