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上海自贸区一周年得失
2014-11-21 15:18 作者:《法人》见习记者 彭飞 来源:《法人》

        2014年9月29日,距离中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立整整一年时间。上海自贸区成立之初,经由政府广泛宣传和媒体轮番报道,各路掘金者如过江之鲫,纷至沓来。
       自贸区以三年为限形成可复制的经验在全国推广,目前行程只走了三分之一,改革还要继续推进。历览这一年来自贸区发生的大事小事,不难发现,自贸区改革美意十足,却又美中不足。
 
       贸易便利化初见成效
 
       上海自贸区成立之前,国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,根据方案要求,自贸区要坚持先行先试,以开放促改革,以改革促发展,率先建立符合国际化和法制化要求的跨境投资和贸易规则体系。
       应当说,经过一年时间,自贸区在贸易便利化方面有了立竿见影的效果,这主要得益于负面清单模式的有效实施。不仅减少了政府寻租的空间,这也让上海逐步成为下一个集散和结算中心,是上海自贸区区别于其他自贸区的重要标志。
       上海交通大学凯原法学院金融法博士研究生汤华东在接受《法人》记者采访时认为:“上海自贸区作为一项国家战略,成立一年来,自中央到上海市的各级部门,做了大量繁重细致的工作,出台了许多或宏观或微观的法规、政策和措施,客观地说,成绩是斐然的。现在已经有约12000家企业新增注册,以央行30条为主的金融方面的措施有51项,聚集了大量的金融机构和投资管理公司,例如保理和PE企业集聚效应明显,各类要素市场也正在成形。”
       在总结上海自贸区一周年成果时,上海市委书记韩正指出了在自贸区开展的四大制度创新,其中两项是:“以负面清单为核心的投资管理制度已经建立,以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳运行。”
       负面清单是自贸区设立中的一大亮点,不同于正面清单,负面清单只罗列出禁止项目,没有列入的都允许投资。七月初,上海自贸区公布第二份负面清单,从最初的190项缩减为139项,取消其中14条,简化其中19条,开放度提高了17.4%。相比第一份,第二份清单瘦身明显。事实上,负面清单模式在国际上被普遍采用,自贸区不断与国际接轨,表明政府愿意以更加开放的姿态助力自贸区改革。
       建设具有国际水准的投资贸易便利环境是自贸区成立之初就定下的目标,贸易便利化也是截至目前各项政策中践行最好的一项。比如企业设立审批手续的简化、通关手续的便利化以及放开对医疗和工程等领域的外资准入限制等。
 
       金融管制和改革步履谨慎
 
       2013年12月2日,中国人民银行提出《中国人民银行关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》。央行对自贸区的金融支持具体内容包括四方面:一是探索投融资汇兑便利化;二是扩大人民币跨境使用;三是稳步推进利率市场化;四是深化外汇管理改革。
       尽管政府和各级部门展现了足够的改革诚意,但是外界依然认为自贸区最大的问题是对外开放的步伐还不够快,金融政策还没有放开。据英国《金融时报》刊文指出:“自贸区将改革的主要精力放在了商品的流入流出上,而在资金流方面,尽管已设立了许多规章制度,却尚未看到许多实质性进展。”
       该观点不无道理,上海自贸区的不足主要体现在金融要素市场,如汇率的自由化和利率的自由化上没有实质性开放,在存款利率的开放上,只允许300万美元以内的存款利率可以放开。而人民币和美元等外汇的自由兑换方面迟迟没有放开,自由贸易账户的实际操作上犹豫不定等。
       为何外界特别是国外媒体报道的负面报道居多。汤华东认为:“目前的金融的政策和创新是局部的和战术性的,有其正面意义。但与最初的中央政府的战略布局还有很大的差距和不足。”
       汤华东认为,在金融创新上的开放不足,主要是具体的金融监管机构还在延用过去的严格管理的思维即正面清单思维在分析和对待问题,过分强调宏观审慎风险,视风险如猛虎。责任不在上海市,而在具体的监管部、委、会。金融是牛鼻子,金融不深化改革,上海自贸区前景堪忧。
       不同于传统国际法上的自由贸易区,上海自贸区属于国内法上的自由贸易园区,因而其发展势必受到本国经济体制的束缚和影响。在全球经济面临诸多不确定性的背景下,风险防范意识必不可少。
 
       法制护航仍须顶层助力
 
       2014年9月4日 国务院公布了《关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》(下称《决定》)。按照《决定》规定,国务院在试验区内暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》《中华人民共和国认证认可条例》《盐业管理条例》等法律、法规规定的有关资质要求、股比限制、经营范围等准入特别管理措施。
       国务院有关部门、上海市人民政府也会根据上述调整,及时对本部门、本市制定的规章和规范性文件做相应调整,建立与进一步扩大开放相适应的管理制度。《决定》在上海自贸区成立一周年之际公布,具有重大意义,体现中央政府对进一步深化自贸区改革力度的信念与决心。
       中国政法大学国际法学院副教授戴龙在接受《法人》记者采访时提出:“自贸区在法制建设上成绩显著,一共列出了三份清单。权利清单,法无禁止皆可为;权力清单,法无规定不可为;责任清单,法定职责必须为。权利清单确保市场主体的权利和地位;权力清单避免政府滥用职权;责任清单敦促行政人员积极作为。”
       自贸区成立一年来,全国人大常委会的授权和国务院的决定,对于保证自贸试验区各项改革开放工作良好开局和顺利进展,发挥了非常重要的作用。央行、银监会、海关等部门纷纷出台相关调整政策与自贸区改革相匹配。
       法制护航下,自贸区改革步履为什么仍显缓慢。中国政法大学国际法学院教授李巍告诉《法人》记者,造成这种局面主要有三方面原因:首先是自贸区没有对外开放的自主权,甚至连最初中央授予深圳特区的决策自主权和立法权也没有,更不要和香港比;另一重要原因是,投资、金融和其他服务业市场开放是深层次的开放,涉及广泛的国内政策调整,金融业、医疗卫生服务、教育服务、专业服务的开放将触动国内更多行业利益和管理部门利益,开放阻力大;还有自贸区的先天不足,自贸区建立在4个海关监管区域基础上,出发点或重点还是货物贸易开放自由,28.78平方公里的地方实行前述广泛的投资自由、金融自由、服务业自由开放实验负担太重,现有的管理团队不堪重负,航运服务有天然便利,但其他投资和服务开放实验要受地理上的局限、人才的局限。
       那么,目前已经入驻自贸区的企业和仍旧处于观望状态的投资者当退当进?
       在汤华东看来,尽管改革不够充分,但是自贸区刚满一周岁,还有极大改革空间,而且也能看到中央对自贸区进一步开放的决心和信念,所以自贸区仍是值得企业留下来的。汤华东进一步补充道:“上海自贸区是比保税区更高级的开放区,值得那些欲在全球配置资源的集团公司在中国上海的最东端设一个点,作为资源、 金钱、 信息和人才的枢纽,作为贸易和投融资的平台。但对于那些只期望税收优惠的企业来说,那就不值得留下来,因为这里不是靠税收吸引投资,主要靠综合制度创新吸引投资。”
       李巍教授则认为:“新投资的进退要取决于自贸区是否有突破性的开放举措。如果维持现状,停滞不前,可能有投资者退出,以寻求更好的,更有前景的其他投资市场;如果顶层决策能够坚定改革立场,大胆实验,自贸区仍会成为下一阶段的投资热地。”
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