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杜鲁门总统违宪风波
2019-01-22 21:59 作者:俞飞 来源:法治周末

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19501216日,美国第33任总统杜鲁门在白宫签署声明宣布全国进入紧急状态。

 

俞飞

时至122日,美国联邦政府停摆已经持续了一个月的时间。由于涉及特定拨款项目没有达成金额相对接近的预算方案,无法满足特朗普就美国与墨西哥之间修建边界隔离墙所提资金要求,部分联邦政府机构因而从2018年的1222日零时起“关门”。

府院恶斗,数千名美国联邦政府非关键部门雇员进入“被休假”状态,美国政府停摆创下了历史最长记录。

美国宪法上并没有关于紧急状态或者采取戒严措施的规定,但是在历史上总统们却多次宣布全国紧急状态或采取戒严措施,其中195012月,杜鲁门总统为了赢得朝鲜战争,宣布全国处于紧急状态,并宣布成立国防动员局,开始对生产、工资和物价等进行管制,就是颇为著名的一次。

近日,美国宪法学者援引60多年前的最高法院案例,警告特朗普总统,当年杜鲁门总统输掉官司的殷鉴不远,特朗普切勿滥用总统权力。

 

总统有权力阻止国家走向地狱

 

19524月,经历三年多装修的白宫焕然一新,水晶枝形吊灯与红色地毯相映成辉,玻璃窗、大理石圆柱、镶有镀金框架的镜子闪闪发光,木制地板像擦亮的玻璃一样闪亮,一切都更加光亮。建筑师表示,翻修后的白宫可使用500年。“我希望能用到1000年。”时任总统的杜鲁门高兴地说。

到了44日,杜鲁门却如热锅上的蚂蚁,在椭圆形办公室焦急地踱着步子。究竟出了什么大事,让这位叱咤风云的美国总统方寸大乱、如坐针毡?

彼时朝鲜战争激战正酣,美国军队深陷泥潭;而国内电报电话行业大罢工,人心动荡。屋漏偏逢连夜雨,美国钢铁业劳资双方谈判破裂,工会领袖倡议49日举行全国大罢工,争取调整工资。兹事体大,钢铁工人大罢工将动摇国本,这让杜鲁门心乱如麻。

美国钢铁业问题由来已久。“二战”爆发后,美国钢铁生产连创历史最高记录,企业利润不断增加。朝鲜战争爆发后,麦卡锡在政坛兴风作浪,195012月,杜鲁门宣布美国进入紧急状态,联邦政府对产业严格管制,钢铁工人工资冻涨。

195111月,拥有65万钢铁工人的联合钢铁工人工会提出每小时工资增加35美分,资方断然拒绝。杜鲁门出面干预,把争端提交工资稳定局解决,工会同意维持生产,把罢工期限推迟。

工资稳定局提出每小时工资增加26美分的建议,工会很快表示同意,资方却斥责该提议不合理,除非每吨钢的价格提高到12美元。谈判以僵局告终。

大限迫在眉睫,美国面临“燃眉之急”。1952年又是大选年,总统不希望丢掉众多劳工的选票。根据《塔夫脱—哈特莱法》(即劳资关系法),政府可以在研究出一个公平合理的解决办法之前的80天内禁止工人罢工。杜鲁门认为再继续拖延解决问题没有意义,对工人太不公平。

钢铁工业巨头乘机提价的做法简直就是牟取暴利。“公司方面的态度是错误的,因为在加速执行国防计划的情况下,政府是钢和钢铁产品的最大主顾。在这个时刻提高价格意味着在国防工具上向政府索取更多的钱。”杜鲁门痛斥资方贪婪。

国防部长洛维特强调,钢铁生产的任何停工,即使是很短时间,都会增加军备风险。“我们现在是以弹药而不是以我们军队的生命来守住朝鲜战线的。钢铁生产的任何缩减都会危及军人的生命。”

早晨开完例会,助手拿来厚厚一沓文件请杜鲁门批阅,他示意暂缓办理,“等我感觉不再那么虚弱时再说吧”。脸上布满深深皱纹的总统承认,他确实太疲劳了。前一天晚上,他坐在椅子上睡着了,这是从未有过的事情。

195248日,离大罢工不到一天时间。杜鲁门紧急会见美国劳工联合会的负责人,商量对策。晚上10点半他改变预定日程,签署了第10340号行政命令,并发表紧急声明。

“事实很清楚,钢铁公司在轻率地强行关闭工厂。他们企图得到特别的、优惠的待遇。而且他们显然甘愿以停止钢铁生产的方式来达到这个目的。作为美国的总统,我的明确职责就是制止这种情况发生。商务部部长塞耶将在午夜时分接管钢铁厂。这是一个非常时期,我必须要考虑我们在朝鲜的士兵。他们需要武器和弹药。”

事后,杜鲁门对身边的人说:“总统有权力阻止国家走向地狱。”

总统讲话结束27分钟后,美国各大钢铁公司的律师来到联邦法官沃尔特家中,请求他发出临时禁制令,阻止政府接管民营企业。次日上午11点半法院举行听证会,原告律师强调总统缺乏宪法上的权力征收钢铁厂,此举会造成无法挽回的损失。美国司法部则反驳,如果造成损失,原告有权以《联邦侵权索赔法》获得救济,法官驳回了临时禁制令的申请。

历史学家公认:接管美国钢铁企业是杜鲁门在总统任期内作出的最大胆、最有争议的决定之一。

 

“杜鲁门成了希特勒”

 

195249日早晨,全美88家钢铁厂看起来同往常一样。早班工人来上班,生产在继续进行。来工厂上班的还是原来的工人,管理工厂的还是原来的高管。唯一能清楚地看得见变化的标志是工厂的上空飘扬着美国国旗。

杜鲁门坚信自己的行动是属于他作为总统和总司令的权力范围之内的。他指出,在国家处于紧急状态的情况下,林肯总统曾经中止过人身保护令。最高法院法官克拉克——前任司法部部长曾向杜鲁门建议,在遇到灾难性罢工时,总统拥有“固有的”权力来阻止国家经济陷入瘫痪。

9日,杜鲁门向国会发表特别咨文:“由政府经营钢铁厂的主意我是完全不喜欢的,我希望看到它尽快结束。”

万万没想到,接管钢铁厂引发了一场宪法危机,各方压力排山倒海而来,激烈程度不亚于总统在解除麦克阿瑟职务后所遇到的情况。议员并不愿意授予他这种权力,相反,出现了弹劾总统的要求。

钢铁业巨头克拉伦斯批评,总统的“恶劣行为”没有历史先例。外界抨击杜鲁门是恺撒、暴徒和违法者。《纽约每日新闻》大字标题“总统成了希特勒!”《时代》和《美国新闻与世界报道》对杜鲁门群起而攻之。

《新闻周刊》说,杜鲁门是制造事端的高手,使他自己和整个国家总不得安宁。《纽约时报》谴责他是根据“几乎是不可思议的坏主意”行事的。《华盛顿邮报》预言他下令接管钢铁厂的行动,可能会作为一位美国总统曾经采取过的最专横的行动之一而载入史册,杜鲁门严重地篡夺了国会的权力。“在宪法中没有任何条文可被合理地看作是给予总司令也许是为加强我国国防或者甚至继续进行一场战争所必需的一切权力。”

记者招待会上,有人问杜鲁门:“如果根据总统固有的权力,能接管钢铁厂,他是否因而也能接管报纸和广播电台?”“在类似的情况下,美国总统不得不采取对国家最有利的行动,无论这是什么。”他回答道。这个回答使人推测他确实打算接管报纸,而实际上他从未出现过这个念头,也无法想象会发生这种事情。

他对商务部部长坦言,如果最高法院竟作出反对总统的判决的话,他会感到“特别震惊、失望和烦恼”。总统助手在日记中记录到:“我从未看见过总统如此沉默和消沉。偶尔他似乎刻意对我们的俏皮话笑一笑,但笑得极为短暂,他的面部表情多半是严峻的。”

官司折磨着他,朝鲜战争形势不妙,民主党前途未卜,这一切让人精疲力竭。杜鲁门告诉记者,他理所当然要服从法院的裁决。他没有成为一个独裁者的野心,他只是想使国家继续运转下去。

 

最高法院一锤定音,总统违宪

 

随着商务部部长的上诉,官司最后打到了最高法院。512日,美国司法部副部长珀尔曼——杜鲁门口中“杰出的”律师,干练地为政府立场辩护。钢铁公司律师戴维斯一头白发,老当益壮。这位律师具有民主党总统候选人的显赫经历,曾在最高法院为100多件案子辩护过。

法庭上,戴维斯抨击杜鲁门的行为是“对权力的篡夺,在美国历史上绝无仅有”。最高法院的大法官们允许他连续不间断地陈述了87分钟,只有弗兰克福特大法官提出过一个问题。最后律师以前总统杰斐逊的名言结尾:“在权力问题上,不要再谈论对人的信心,而要用宪法的锁链把他从恶作剧中束缚下来。”

62日星期一,最高法院以63的压倒性投票,宣判总统的行动违宪。主笔大法官布莱克镇静而又缓慢地念着:“如果总统有权力签署这样的命令,那么就得在宪法中找出根据来。在宪法文本中,没有明确授予总统这样的权力。辩方认为,在宪法授予总统的权力中暗示了总统有这样的权力。根据是宪法第二条:总统应该被授予行政权力;他将确保法律被忠实地执行;他将是美国军队的最高司令官。但是,总统签署行政命令与总统行使对军队的指挥权不是一回事。怀着对我国宪法制度的忠诚,我们不能认为武装部队总司令具有为了防止劳工争端停止生产而占有私人财产这样的至高无上的权力。这是国家立法者的而不是国家军事当局的工作。”

大法官接着指出:“根据宪法的基本架构,总统的权力只是确保法律得到准确贯彻实施,而总统本人并不是立法者。在立法领域里,由宪法来决定总统应该执行哪些法律。国会的立法权并不受总统或军队的控制。国家的创始人相信,在任何时候——无论国家是否处于危急之中——国会都是唯一的立法机构。因此,本案的接管命令不能被支持。”

法官道格拉斯在协同意见书上写道:“今天,一位好心的总统使用接管权来实现工资的增长并使炼钢炉继续生产。然而明天另外一位总统也可以使用同样的权力来阻止工资的增长,约束工会会员,像钢铁工业认为它曾受到这次接管行动的管辖那样暴虐地管辖劳工。”

大法官杰克逊的基本立场是赞成多数判决意见:“当总统的行为是要落实国会制定的法律时,他的权力处于最大值;当总统采取行动抵制法律中的明确规定时,他的权力处于最低潮;这两种极端情形之间存在一个模糊的区域。总统在这些灰色地带行使权力时,受到的限制主要应该取决于事情的急迫性。也就是说,只要没有直接违背法律中的明确规定,总统行使权力时有一定的空间,以应对迫在眉睫的国家危局。因为国会曾经制定过禁止擅自强占财产的法律,所以法院必须推翻杜鲁门强占钢铁厂的举动。”

首席大法官文森争辩说,总统的行动完全是在宪法赋予他的职责范围之内的。任何有资格呆在总统职位上的人都应该能“自由地采取至少是对国家的生存来说至关重要的执行立法机关纲领所必需的临时行动”。

判决出炉几分钟后,杜鲁门下令商务部部长立即将钢铁厂还给企业家。钢铁工人大罢工随即开始。

钢铁工人罢工拖延了7周之久,成为美国历史上时间最长和损失最大的钢铁行业罢工——少生产钢2100万吨,工资损失4亿美元,60万钢铁工人以及140万相关产业工人没有活干,1952年,军工产量削减三分之一。国防部长洛维特辛辣地说:“没有哪个敌对国家能像这次停工一样如此削弱我国的生产。不可思议和悲剧性的事情是,这是我们自己造成的。”

同年724日,杜鲁门召集钢铁业劳资双方到椭圆形办公室,敲定和解方案——工人每小时工资增加21美分,钢铁价格每吨增加5.2美元。

67年弹指一挥间,美国最高法院有权宣告总统的行政命令违宪失效,成了历任总统的梦魇。

责任编辑:王硕
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