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什么影响了各地的司法公开
2019-01-09 00:14 作者:法治周末记者 郝若希 来源:法治周末

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(节选)

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以上图片来源于唐应茂《领导意愿、机构能力和司法公开—北京、上海、广东裁判文书上网率的初步研究》一文。

 

若以60%的上网率划定及格线,那么,“及格”的省份只有7

向来作为司法系统标杆的北上广法院,裁判文书上网率几乎垫底,沦落为第三梯队

 

原题:北上广裁判文书上网率垫底的背后

什么影响了各地的司法公开

法治周末记者 郝若希

为什么有的省份裁判文书公开的多,有些省份公开的少?

在香港中文大学商学院助理教授刘庄的实证数据支撑下,北京大学法学院副教授唐应茂的研究回答了这一问题。

出乎学界意料的是,在31个省份中,向来作为司法系统标杆的北上广法院,裁判文书上网率(以下亦称“网上公开裁判文书”)几乎垫底,沦落为第三梯队。

事实上,近年来中国的司法公开取得了巨大成绩。党的十八大以来,最高人民法院(以下简称最高法)大力推进裁判文书上网工作。2013年,中国裁判文书网正式上线,截至201812月底,中国裁判文书网公布了约6161万份裁判文书,访问量达212.7亿人次,是全球最大的裁判文书网。

从全世界范围来看,裁判文书网上公开只是近二三十年的事情。唐应茂研究全国各省份裁判文书上网情况及造成各地差异的原因,亦是为理解“中国当下制度演进的脉络”以及“互联网时代世界范围司法公开的发展轨迹”。

唐应茂告诉法治周末记者,这项研究目前仍在继续,因为需要从公开网页上下载,每次更新数据都是大工程,研究结论“应该会有变化”。

 

沦为第三梯队的北上广

 

31个省份中,哪个省的法院裁判文书上网率最高?

答案是吉林。

根据全国31个省级法院2016年裁判文书上网率情况排名,吉林2016年上网率为103.9%

上网率为何超过100%?吉林省法院系统的部分法官对此解释称,由于部分同一案件需要两个案号、往年文书下一年上传等原因,超过100%仍属于正常情况。

自最高人民法院将裁判文书上网作为司法公开的有力措施加以强力推进后,这项工作取得了突飞猛进的发展。唐应茂的研究也证实了这点。

2008年,全国法院裁判文书上网率只有0.3%2013年升至9.3%,而2014年猛增到42%,到了2016年则达到了47%

2010年起,最高法三次发布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》及修订版本,要求全国各级人民法院在网上公布生效裁判文书。

20137月,《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》正式实施,要求除法律规定的特殊情形外,最高法发生法律效力的判决书、裁定书、决定书一般均应在互联网公布。

若以60%的上网率划定及格线,那么,“及格”的省份只有7个,即吉林、天津、湖南、安徽、陕西、山东和湖北,海南则以16%的上网率排名“垫底”。

令人意外的是,坐享诸多资源的北上广显得有些“异常”,北京、上海和广东的裁判文书上网率都在20名以后,分别排在第25名、第22名和第27名,其中最高的上海,裁判文书上网率也不过39%,大大低于47%的全国平均水平。如果把全国31个省分成三个梯队,第一梯队表现最好,第三梯队表现最差,那么,北上广明显属于第三梯队。

其实,从2008年到2016年,北上广法院上网率呈现出与全国法院一样的上升趋势。2013年,北京市人民法院的裁判文书上网率只有7.7%,而2014年提高至36%。同样,上海从2013年的2.7%提高到2014年的34.3%,广东从2013年的7.1%提高到2014年的37%

在唐应茂看来,北上广与其他省份的差距并非法律的推动力度不够,而可能在于其上网率的提高缺乏持续性。

2014年以后,北上广的上网率增幅减缓,甚至出现了负增长。2016年,北京的上网率从2014年的36%下降到32%,广东则下降到30.9%;上海的上网率则小幅提高到39%

相比而言,像天津、吉林这些上网率的“优等生”,2014年之后的上网率仍然以每年10%以上的速度持续上升。2015年,天津的上网率提高到48.7%,而2016年则大幅提高到70.8%

 

经济发达程度与公开率并不正相关

 

到底是什么影响了各地法院的裁判文书上网率呢?

过去似乎有研究表明,“经济越发达,法治越进步,司法越公开”,但北上广的实际情况显然无法推导出这一结论。

正如唐应茂所列举的那样,2016年北京、上海和广东的人均GDP31个省中分别为第1名、第2名和第7名,但相对应的裁判文书上网率则排在第25名、第22名和第27名。

全国的三个梯队中,北上广属于第三梯队,同一梯队里还有新疆、西藏、云南、贵州等内陆省份,其中云南和贵州的人均GDP分别为倒数第1名和倒数第2名。

而在第一梯队中,既有天津、浙江、山东这类经济发达省市,也有经济排名并不靠前的黑龙江、广西和安徽。

唐应茂认为,诸如“经济发达、市场化水平高,由此带来政府收入高、追求信息公开基础好”的传统理论,很难完全解释各地裁判文书上网率的差异以及北上广的“异常”。可见,影响司法公开程度的因素,其实并非只有经济因素。

不过,这些是2016年及过往年份的数据,唐应茂向法治周末记者解释称,研究在一定程度上来说是滞后的,其实数据持续在更新,但每次更新都是大工程,“结论应该会有变化”。

近两年,北上广的裁判文书上网率是否提高还不得而知。北京一家法院某庭庭长周颖(化名)向法治周末记透露,北京高院已经将裁判文书上网作为一项很重要的任务,每周都会监督裁判文书上网的情况。

不过,她也提到:“裁判文书公开有范围限定,调解案件、涉及隐私和未成年人的案件不予上网公示。一般类型的案件需根据情况在判决书中隐去当事人的部分个人信息。”对于外界广泛关注的一些大案要案,周颖告诉记者,例如,落马高官贪腐案件,如果涉及国家秘密、国家政治生活等信息,则属于“其他不宜公开”的情形,但随着中央反腐力度加大,关于官员的裁判文书公开程度或许有所改观。

 

有中央任职经历的法院院长更有意愿推动公开

 

在否定经济因素对司法公开的直接影响后,唐应茂开始考虑,中国裁判文书上网工作的推进,可能与法院领导的升迁激励、任职背景、教育背景有关。

他坦言:“领导重视的事情,常常能够很快办好;领导不重视的事情,不管工作层面如何推动,也可能举步维艰。”

研究发现,与没有中央任职经历的高院院长所在省份法院相比,有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率更高,在2014年时高约20%

天津市高院院长在2014年任职前,曾长期在最高人民法院、国家法官学院任职。2014年以后,天津法院系统裁判文书的上网率持续提高。

唐应茂推测,长期在地方工作的高院院长,相对于有中央任职经历的高院院长而言,其对最高法关于裁判文书上网规定的执行力度似乎更弱。也就是说,有中央任职经历的法院院长,理论上更有意愿执行最高法的规定,也更能够推动中央政策的持续贯彻。

值得注意的是,在法院领导是否能够影响司法公开的问题上,目前实证研究还很缺乏。而将法院领导个人的任职背景、升迁动力乃至年龄、教育背景等个人禀赋,作为代表执行中央政策意愿的程度,还只是停留在理论层面。

在互联网时代,司法公开的含义越来越侧重于公众通过互联网、公开数据库等渠道获得裁判文书,以及法院通过网站、社交媒体与公众实现互动等内容。

除了法院“掌舵者”的个人经历之外,裁判文书上网可能带来的“副作用”可能也是影响上网率的现实考量因素之一。

“阳光是最好的防腐剂”。用这句美国著名大法官路易斯·布兰代斯的法律谚语形容司法公开再合适不过了。

然而,有学者指出,虽然阳光是最好的防腐剂,但“阳光存在副作用”,阳光也可能阻碍信息的进一步公开。网上公开裁判文书让法官置于公众监督之下,在减少司法腐败、提高裁判一致性和法官专业性的同时,也可能减少判决的说理性。

其中道理不难理解,一旦知道裁判文书要公开,那么,法官在制作裁判文书时可能会“少说为佳、点到为止”。

此外,还可能出现最高人民法院院长周强所说的“选择性上网”现象,“曝晒”在公众面前的往往是相对争议不大、社会关注度不高的案件,而一些具有重大社会影响力的大案要案,却迟迟不予公开。

北京大学法学院教授傅郁林也有着同样的担忧:“裁判文书的公开是牵一发而动全身的改革,从此切入推进司法公开非常好,但一大忧虑是,上网会否导致裁判文书的简易化和形式化。”

 

法官越忙,案件越难,上网率越低

 

领导的个人意愿、任职经历是裁判文书上网的一大“助推器”,但新增加的裁判文书上网工作,也可能成为法官的“千斤重担”。

如果一个法官一年办100个案件,他也许可以在从容办案的同时,圆满完成所有文书上网的任务;而如果一个法官一年办500个案件,其中若还有疑难、复杂、创新案件,那么,勉强维持办案实属不易,再将裁判文书上网则是“难上加难”。

唐应茂认为,案件的“质”与“量”,都可能是影响裁判文书上网率提高的重要因素,也是容易被忽略的一大内部因素。

“量”上,北上广三地的案件数量相当可观。2014年到2016年,北京法院处理的案件量分别约为47万件、60万件和65万件,上海法院约为55万件、62万件和71万件,广东法院的案件数量更是“天量”,约为122万件、147万件和180万件。

从全国范围来看,在2016年,能与广东比肩的只有浙江(150万件),江苏(153万件)和河南(135万件)。相比之下,裁判文书上网率排名靠前的吉林在2016年的案件量约为43万件,而天津的案件量也只有32万件,相当于北京同期案件量的一半。

若以各地法院披露的员额法官数量来计算,北京法官人均审结案件247件,上海法官人均审结案件248件,天津法官人均审结案件118件。这可以理解为,同北京和上海相比,天津法院裁判文书上网率高,可能是天津法官的“空闲时间更多”。

案件的难易程度同样也会影响裁判文书的上网率。

在这一问题的判断上,唐应茂采用中国裁判文书网上每一个裁判文书的访问频次,大致模拟案件的难易程度,以此指代法院处理案件以及文书上网的能力。公众对某省裁判文书的访问越频繁,说明该省案件的关注度越高,通常也就意味着该省案件更复杂,更有可研究性。

研究结果表明,2016年,北京法院每个裁判文书平均被浏览18.3次、上海13.5次、广东9.7次,而全国平均水平为9.3次,其中天津只有8.3次。唐应茂推断,案件越复杂、占用法官精力多,法官越没有“余力”上传文书,这可以解释北上广裁判文书的上网率为何偏低。

周颖表示,将网上公开裁判文书纳入考核,这无疑增加了法官和书记员的工作量。一般裁判文书要仔细斟酌,反复看有无错字之类的问题,对于那些疑难复杂的案件,更要慎重。

不过,唐应茂自己也提到了此研究的不足之处,由于从公开渠道也很难获得各省完整的法院财力、人力信息,也就是说,法院的案件量不代表法官人均的繁忙程度,每一个裁判文书的访问频次也不完全等同于案件的难易程度。

但无论从“量”还是从“质”来看,唐应茂表示,北上广的法官每人每年要处理几百个乃至上千个案件,其中又有各种疑难、复杂、创新案件,还要增加额外任务,将同样数量的裁判文书上网,实在是“能力有限”。

“在人工智能等技术还未能成熟到减轻法官工作负担的情况下,对于那些人均案件量几百甚至上千的法院,考虑到案件的复杂性,考虑到‘阳光的副作用’,考虑到员额制等人事改革对人力资源构成的影响,所有重要因素叠加在一起,可能很难短期解决裁判文书的公开问题。”唐应茂预测。

责任编辑:王硕
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