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为海外公民钩织一道全方位的保护网
2018-09-25 21:03 作者:法治周末特约撰稿 赵海涵 来源:法治周末

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2006年5月,东帝汶发生骚乱,外交工作组和驻东帝汶使馆协助242名中国公民分乘两架包机回国。图为5月29日,中国侨民在机场准备撤离。同日,外交部领事司领事保护处成立。  新华社记者 夏林 摄

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2011年利比亚撤侨。2011年年初,利比亚爆发大面积骚乱,中国公民安全遭受严重威胁,中国政府动用252架次包机、24架次军机、22艘邮轮、5艘货轮、1艘护卫舰、1000余班次客车,从海、陆、空三路撤离35860公民。3月4日,287名中国公民搭乘我空军运输机安全抵达北京南苑机场。   新华社记者 查春明 摄

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2014年9月2日,外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心正式启用。王毅部长试拨12308热线,与接线人员通话。资料图

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2015年也门撤离行动。3月29日,中国海军第十九批护航编队临沂舰抵达也门亚丁港。图为撤离侨民排队登舰。 新华社 熊利兵 摄

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2016年7月,南苏丹撤侨。新华社记者 李紫恒 摄

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元宵圆梦:中国老兵王琪踏上回乡路。2017年2月11日,时值元宵佳节,经过外交部、驻印度使馆等多方不懈努力,在印度滞留50多年、年近8旬的王琪老人在家人和驻印使馆馆员的陪同下,从新德里乘飞机抵达北京,回到祖国怀抱。图为王琪老人与前来迎接的国内亲属拥抱。  新华社记者 金良快 摄

 

原题:为海外公民钩织一道全方位的保护网

中国领事保护走过40年

 

法治周末特约撰稿 赵海涵

中国外交部的新闻发布厅是全世界瞩目的新闻圣地,中国许多重大新闻都在这里发布。2015年5月12日,一对普通夫妇来到这里,向外交部领事保护中心赠送锦旗。妻子沈霞讲述了他们夫妇得到领事协助的故事,2011年,在特立尼达和多巴哥共和国打工的丈夫蒙冤入狱,两年间庭审多次却没有任何结果。这期间,独生儿子也溺水身亡,令沈霞陷入了绝望,几乎轻生。2013年7月,绝望的沈霞抱着一丝希望,拨通了外交部领事保护中心的电话。

“这通电话,改变了我的命运。”沈霞当时哽咽着说,“到现在我也不知道当初接听电话的是谁。”了解情况后,外交部领事保护中心迅速行动,并联系了中国驻特多大使馆。中国驻特多大使亲自出面,几经奔走,推动当地法律程序加快运行。一个多月后,其丈夫终于获得无罪判决。“除了感谢,我还是感谢。”沈霞说道。

其实,这只是外交官们在领事保护与协助工作中的一则小故事。虽然此案没法与湄公河大案、海地大地震、波士顿马拉松爆炸案、中非内战撤侨等广受关注的海外涉中国相关人员安全重大事件相提并论,但外交官们探病、寻人、协助推进司法程序的事迹,在温馨感人的同时,也让国人感觉到“外交官就在我们身边”。

 

领事保护需求量呈指数级增长

 

改革开放40年来,中国对外交往水平不断提升,中国公民和企业“走出去”规模日益扩大,“中国脚步”走到哪里,领事保护与协助就跟到哪里。伴随着中国融入世界的步伐,中国领事保护工作日益进入公众视野,成为人民群众的日常工作生活中一个组成部分,也成为新时代中国特色大国外交的华彩乐章中一段精彩旋律。

新中国成立初期,正处于两大阵营尖锐对立的冷战时期,在这一时期,中国综合国力还不够强大,而且同中国建交的国家较少,缺少可资利用的外交资源。同时,受经济条件和国际环境的限制,中国公民出国(境)很少,赴境外投资、承包工程的中国企业也十分有限。据统计,1949年至1978年改革开放之前的30年时间里,中国内地居民出境人数总和仅区区28万人次,平均每年约1万人次。

在此期间,中国领事保护工作的对象主要是海外华侨。随着华侨双重国籍问题的逐步解决,绝大多数华侨陆续加入侨居国国籍,成为侨居国的公民,华侨人数也随之大为减少。这一时期,领事保护工作处于探索时期。

随着改革开放政策的逐步实施,中国领事保护与协助工作面临的形势和任务可谓发生了沧桑巨变,对领事保护与协助工作的需求量呈指数级增长。

1979年8月,中国正式加入《维也纳领事关系公约》,中外领事关系和人员交往进入全新的发展时期。这一公约全面规定了领事关系准则、领事职务行为内容和相关国际惯例,为我国开展领事保护与协助工作提供了最基本的国际法依据。

截至2017年,中国公民出境人次已达到1.46亿。境外注册中资企业超过3万家,在海外工作、生活、学习的中国公民也有数百万人,广布200多个国家和地区,“海外中国”加速成型,中国驻外使领馆的领事保护与协助工作量空前增长。

而中国公民和企业面临的海外安全风险更趋严峻复杂,日益多元。世界并不太平,传统与非传统安全风险并存,政局动荡、自然灾害、意外事故等时有发生。中国公民和企业走出国门面临的各类安全风险交织共存,领事保护与协助案件数量逐年走高,处置工作更加复杂。2017年,外交部和驻外使领馆处理的各类领事保护与协助案件总量达到7万多起。

与此同时,中国政府领事保护与协助工作的决心和能力大幅提升。随着中国综合国力持续增强,国际影响力不断提升,领事保护与协助工作可利用的资源更加丰富,手段更加多样化。

 

领事保护专门机构应运而生

 

2004年11月4日,经国务院批准,由外交部牵头、26个成员单位参与的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议正式成立。该机制负责协调海外重大安全事件的处置工作及相关政策制定。遇重大突发事件,即由外交部牵头召开协调会,研究部署应对工作,包括研判形势、协调处置、对外交涉、派出工作组等。在该机制的推动下,很多省、自治区、直辖市先后建立省级领事保护工作跨部门协调机制,有力促进了地方政府领事保护工作的发展。

而随着各类出国人员日益增多,涉及海外中国公民安全事件激增,外交部原有的机构设置逐渐不能适应形势需要,领事保护专门机构应运而生。

2005年11月,外交部决定将领事司亚非领事处和欧美大领事处的领事保护工作剥离出来,增设领事保护处。2006年5月29日,领事保护处正式成立,专门负责指导全球驻外使领馆,协调处置涉及中国公民的领事保护与协助事务。

自成立之日起,领事保护处即面对世界各国发生的大量涉及中国公民的领事保护案件。值得一提的是,举行成立仪式当天,主管司领导和3位同志即带领着两架南航包机,紧急飞赴东帝汶,组织实施撤离中国公民行动。每每回忆起这段往事,有关同志就笑称,“没想到为了筹备工作忙乎了几个月,最终却没能赶上这开张仪式,不过,以奔赴战场的方式来庆祝领保处的成立,更加让人终身难忘”。

2007年6月28日,领事司领事保护处升格为外交部领事保护中心,编制扩大为15人。正如时任外交部长杨洁篪出席领事保护中心成立仪式时指出,领事保护是外交工作落实“以人为本”“执政为民”理念的具体体现,事关党和政府的形象和执政能力建设。外交部和驻外使领馆工作人员要从以人为本、构建和谐社会的高度,本着对祖国和人民负责的态度,重视做好这项工作。

带着这样的认识和情怀,外交部领事保护中心的全体同事十年如一日,始终坚守在服务海外中国同胞的神圣岗位上,无怨无悔。

近几年来,外交部会同有关部门建立了相关领事保护工作机制,通过主管部门和地方政府之间的协调合力,共同妥善处置相关案件,提升工作效能。

在此过程中,外交部、各部门、各地方以及驻外使领馆相互联动、共同处置各类重大突发事件的经验进一步丰富,“前方及时研判并提出建议、外交部牵头分析决策、各地方和各部门分工协作”的重大突发案件处置机制不断得到完善。

与此同时,各驻外使领馆也按照国内部署,结合当地实际,建立了馆内外领保案件应急联动机制,与馆内各部门、驻在国相关机构和侨民侨社地、中资企业等密切联系,形成强大的工作合力。

目前,越来越多的驻外使领馆通过设立领保联络员、聘用领保雇员和建立安全联防机制等方式,充分挖掘驻在国当地资源,既丰富了领事保护与协助工作手段,提升工作效能,也一定程度上有效缓解领事官员人手少、案件多的压力。

 

过去40年间协助8万多海外同胞安全撤离

 

面对风云变幻的海外安全形势,面对屡屡遭受威胁和损害的海外同胞,外交部领事保护中心始终保持着24小时运转状态,坚定发挥着救助海外同胞的指挥终端和协调枢纽的功能作用,全力维护人民群众切身利益。

2011年2月底至3月初,利比亚内战枪炮四起,战火延绵,流血冲突和暴力抢劫每分每秒都在发生,三万余名在利中国公民随时都会遭遇生命危险。外交部牵头会同各政府部门连续奋战,在短短7天时间里通过海陆空各种手段,将所有同胞安全有序撤出,在国内和国际上都产生良好反响,被誉为“中国外交史上的空前行动”。

实际上,撤侨行动早在1998年5月就已经开始实施了,当时印度尼西亚首都雅加达发生骚乱,中国驻印尼使馆官员冒着生命危险将大批中国公民转移至安全地带或协助其撤离印尼。此外,还有随后的1998年9月莱索托撤侨、2000年的所罗门群岛撤侨、2003年的利比里亚撤侨、2006年的东帝汶撤侨、黎巴嫩撤侨、汤加撤侨等。

2015年3月,沙特等国对也门胡塞组织突然发起“决战风暴”军事行动,也安全形势骤然恶化,中国在也门600余名同胞安全面临严重威胁。

习近平总书记果断命令中国海军护航编队即刻前往撤侨。外交部立即协调国内各有关部门及军方,指导驻也门等国使领馆,有序撤离在也中国公民。在短短9天内,先后安排613名中国公民及驻也使领馆16名外交人员乘军舰全部安全撤离也门。

2017年11月27日,受阿贡火山喷发影响,印尼巴厘岛伍拉莱国际机场暂时关闭,上万名中国游客滞留当地。外交部会同国家旅游局、中国民航局积极应对,连续作战,指导驻印尼使领馆并协调国内相关航空公司和旅行社,在短短几天时间里,协调中外航空公司派出82个航班,协助1.5万名滞留中国游客自巴厘岛返回内地,再次向世人展示了“中国速度”。

包括被搬上电影屏幕的也门撤侨在内,在过去40年里,中国政府还在所罗门群岛、吉尔吉斯、利比亚、尼泊尔等地先后实施了近30次紧急撤离中国公民行动,将总计近8万名中国公民安全撤离危险或动荡地区。

此外,仅在过去5年里,领保中心和各驻外使领馆还成功处理了涉中国公民在海外遭绑架或袭击的重大案件100多起,各类领保求助案件近30万起,涉及中国公民近百万人。只要中国公民在海外遇到困难和危险,外交人员就会第一时间尽一切可能为他们提供帮助,让海外中国公民感受到祖国的关怀与温暖。

 

海外同胞身后,祖国常在

 

2013年4月15日,美国波士顿马拉松比赛终点处发生连环爆炸,这是“9·11”以来美国本土最严重的恐怖袭击,造成3人死亡183 人受伤的惨痛后果,其中中国公民一死一伤。

作为中国驻纽约总领馆侨务领事杨泽瑞,从爆炸发生到4月22日遇难同胞追悼会结束,参与了整个案件涉及中国公民善后工作的全部过程。他在事后回忆说,这件事让他深深体会到“以人为本、外交为民”不是一句空洞口号,而是驻外机构践行“惠民生”指示、打造“海外民生工程”的实际行动。

据他介绍,那一周他昼夜奔波在纽约往返波士顿这相距350公里的两个城市间,有揪心的痛,有伤心的泪,有找到失踪者的喜悦,有确认死亡者的悲痛,一幕幕如同雕塑一般刻在他的脑海里,成为记忆的一部分。

平常在好莱坞电影里常见的外交官们穿着黑色的西装、拿着公文包、坐着外交车辆,或者跟警察、FBI、医院交涉各种各样的案件,或者在枪林弹雨中寻找着蛛丝马迹的经历,没想到突然间成了他的实际工作。

实际上,除了撤侨,领事保护的工作还有很多,如处置武装和恐怖袭击、绑架事件,治安以及刑事案件,海盗袭击事件,渔业冲突案件;而更多的是自然灾害类突发事件;此外还有防不胜防的坠机、车祸、火灾、轮船倾覆等意外事故,最后还有中国公民权益保护事件。

曾参与处理湄公河“10·5”大案善后的外交部领事保护中心干部梅皓回忆说,从事领事保护工作的外交官,就要“上得了厅堂,下得了牢房”,“进得了宴会厅、见得了停尸房”。从事领事保护工作,就要接触各种各样的事情,与形形色色的人打交道,既要能够在面对外方官员时侃侃而谈,又能够下得了一线,去监狱看望在押中国公民,去医院协助因种种原因遇难同胞的家属处理善后事宜。

2011年10月5日,13名中国船员在湄公河流域遭不明武装分子袭击,全部遇难。由于事发地点位于泰国、老挝、缅甸三国交界的湄公河金三角区域,信息混杂,因此直到事发数天后,惨剧才被最终确认。

事发后,位于北京东二环的外交部领事保护中心迅速进入高速运转状态,各种信息汇总而来,纷繁复杂,难辨真伪,真相扑朔迷离。而除了查明真相之外,还有一个更加迫切的任务摆在面前,那就是尽快找到遇难船员被凶手抛入水中的遗体,入土为安。

艰巨的形势让外交部领事保护中心的工作人员很快认识到,仅仅在北京隔空出拳是远远不够的,以最快的速度深入前线成了唯一的选择。于是,2011年10月13日,外交部、公安部联合工作组应运而生,梅皓也成为工作组一员,开始了困难重重的15天行程。

在第12天,梅皓和公安部DNA专家在驻泰国使馆官员的陪同下驱车前往遇难船员遗体存放的地点——泰国第二大城市清迈。在清迈的一所医学院里,他们见到了第13具遗体,梅皓目睹了法医从遗体身上分离出一小部分肌肉组织和骨骼用于DNA检测。

这样的事情在领事保护的各类案件中不胜枚举。

“无论身在何处,只要背靠祖国,就会心中有底。”领保中心正是通过与前后方的战友们精诚团结,用一次又一次的成功行动,让每一位海外同胞感受到,祖国永远在你身后。这是一个践行“外交为民”的大国带给自己公民的安全感与自豪感。

 

天涯海角,“12308”一线相牵

 

面对每年一亿多人次的出境中国公民,维护他们海外安全及权益的最佳办法,就是通过加强预防性教育,帮助他们不断提高安全防范意识,强化自我保护能力,降低海外安全事件的发案率。

为此,外交部领事保护中心不断开拓渠道,推陈出新,努力构建“政府有效预警、企业强化安保、公民自我保护”的海外中国公民和企业安全预防体系。

面对人民群众不断增长的需要,领保中心还充分利用互联网新技术,不断提升领事保护与协助工作质量。

2014年9月,外交部开通了“12308外交部全球领事保护与服务应急呼叫热线”(以下简称“12308”热线),24小时提供热线帮助与咨询。中国公民在海外遇到困难,只要一个电话就能得到祖国的支援。

2017年3月,“12308”微信版和小程序正式上线,中国公民除了可以继续电话拨打“12308”热线外,还可以通过微信和小程序发送语音、文字、图片等信息。如果在国外受困又不知自己身处何方时,只要一个定位并且发送图片就可以实现实时求助

截至目前,“12308”热线已接听群众来电57万多起,成为外交部为民服务的重要品牌。许多在海外遭遇困境的中国同胞,通过“12308”热线获得了及时的救助与服务,纾解了困境,脱离了危险,甚至挽救了一个家庭的幸福。他们感慨万分:有了“12308”热线,无论我们走到天涯海角,都会与祖国一线相牵。

2016年7月,在土耳其政变中遭遇困境的大批中国公民获得帮助后,不少人再次致电表达感谢,他们说“12308”就是救命热线,就是老百姓和政府心连心的亲情热线。

拨打12308热线成功找到在日本失联的儿子后,马老先生老泪纵横地说道:“你们这个电话,挽救了我们一个家庭。我们的外交部真好,你们就是海外侨胞的依靠,就是他们的守护神!”

通过“12308”热线成功解救在坦桑尼亚遭遇绑架的母亲后,孟女士专门致信外交部:“我母亲的成功获救充分展示了我国国家实力增强和负责任政府的形象,无论我们走到哪里,处于何种危难境地,都能第一时间得到救助,祖国永远是我们最信赖的亲人!”

 

打造多维化的公共外交体系

 

领保中心还积极运用互联网技术和信息化手段,推进“互联网+领事服务”向纵深发展,从平台建设到智能服务,从信息咨询到预警宣传,预防性领保工作的着力点不断深入,触及面日益广泛。

近年来,领事保护中心相继开通了公众网站“中国领事服务网”、领事司微信公众号“领事直通车”和“领事之声”微博。这些网络平台在整合了外交部、驻外使领馆和地方外办各类领事信息资源的基础上,实时发布最新的领事侨务类新闻、最权威的海外安全提醒和最全面的领事服务类信息,为出国公民提供全面、准确、及时的“一站式”领事服务资讯。

为了满足媒体和公众对重大涉外安全事件的信息需求,领保中心建立了与各大主流媒体的公共外交联动机制,对涉中国重大突发安全事件和重要预防性宣传活动及时发声表态,及时发布权威信息,理性引导公共舆论,为社会注入正能量。仅2017年,领保中心就推送相关文章、提供素材、接受采访等近百次。

为了引导公众客观、正确看待领事保护与协助工作,强化依法行政,外交部还一直在积极推进领保立法工作,力争通过法律的形式,对领事保护与协助工作的主要内容、基本原则、法律性质等重要事项进行必要的规范,对政府和公民权利义务进行更加清晰合理地划定。相信相关法律的出台,不仅有利于引导我国公民和法人形成理性预期,减少、化解公民和政府间的行政争议,也将进一步丰富我国涉外法律体系建设,落实全面“依法治国”,推进国家治理体系和治理能力现代化。

回顾过去40年,中国的领事保护与协助工作取得积极成果,已经成为新时代中国特色大国外交的一道靓丽风景线。新时代的中国,是对外开放持续扩大,日益走近世界舞台中央的中国,是脚步遍及天下,人员广布全球的中国。在“海外中国”加速成型的新时代,维护海外中国公民安全及权益工作的任务更加艰巨而繁重。展望未来,这项工作依然任重而道远。

(作者单位:外交部领事保护中心)

责任编辑:王硕
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