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捕诉合一来了
2018-09-12 00:35 作者:法治周末记者 陈霄 来源:法治周末

目前检察机关面临着监察体制改革和司法体制改革的双重压力,在这种背景下,检察机关所进行的改革以效率、效能、提高刚性为导向无可厚非

目前来看,地方试点的实践证明捕诉合一利大于弊

 

法治周末记者 陈霄

95日,最高人民检察院邀请九位法学专家座谈,讨论《2018-2022检察改革工作规划(征求意见稿)》,专家建议,在构建专业化办案模式、实行捕诉合一改革中,要充分考虑如何加强监督制约,确保办案质量和办案效率同步提升。

91日,在北京召开的以“捕诉合一”为主题的“刑辩十人”论坛上,数位专家和刑事律师均提到了此项改革是“大势所趋”。

8月下旬,中国人民大学教授陈卫东是应最高检之邀到吉林调研的七位法学家之一,吉林的改革成效为长期以来倍受关注的捕诉合一改革提供了最有力的实证支持。

725日,最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班上透露,要以检察机关内设机构改革为突破口,通过重组办案机构,以案件类别划分,实行捕诉合一。

几天后,上海颁行《检察机关捕诉合一办案规程(试行)》,这是研讨班提出刑事检察改革总体思路后首个省级层面的地方性捕诉合一司改文件。

如今,捕诉合一就要来了。

 

地方实证:审前羁押率下降

 

“过去想都不敢想,现在居然办成了。”北京律师郝春莉说起捕诉合一改革对刑事辩护的影响,提到了自己正在办理的一起案情比较复杂的金融诈骗案,她的当事人顺利地取保候审,这在过去几乎是不可能实现的,“捕诉合一到底是让我们爱,还是让我们恨,其中有很深刻的辩证关系”,她在91日的论坛上感慨。

变化几乎是有目共睹的。

一起本要30天办结的盗窃案,从报捕到判决只用了13天;一起案情复杂的非法吸收公众存款案,办案时间从42天缩短到了33天;“以前办理一起审查起诉案件平均需58天,现在只需不到29天,办案效率提高了一倍”……

在中国北方的黑龙江大庆、南方的福建福清和中部的湖南长沙,基层检察院发生的这些变化,源于正在推进的捕诉合一改革。

所谓捕诉合一,是检察院系统的一项内设机构改革,将同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等工作由同一办案部门的同一承办人办理的新办案模式。

“按以往的捕诉分离方式办案,在批捕、起诉阶段,需要4名检察官分别进行审查、阅卷、提审等,而实行捕诉合一后,两名承办检察官因在审查批捕阶段对案情和证据就已基本熟悉,到审查起诉阶段减少了重复阅卷,工作量少了。”福清市检察院经济犯罪检察部负责人余传兵解释。

“效率提高了”,这是改革之后最显著直观的变化,所有人都承认这一点,陈卫东在论坛上很直白地说,()一件事情两个人干和一个人干是不一样的,诉讼效率自然是提高了。

“目前检察机关面临着监察体制改革和司法体制改革的双重压力,在这种背景下,检察机关所进行的改革以效率、效能、提高刚性为导向无可厚非。”陈卫东说。

改革最引人关注的成效,事实上在前两个月的吉林调研和江苏调研中才披露出来——在全省全面推开捕诉合一试点三年之后,吉林检察机关审前羁押率连续三年下降,分别为54.79%51.58%48.39%;自2004年建院时就采用捕诉合一办案模式的苏州工业园区检察院的数据则显示,审前羁押率从2013年的50.5%降至2017年的27.3%;逮捕率从2004年的95.9%降至2017年的60.5%

两次调研均是由全国人大监察和司法委员会、最高人民检察院联合邀请数位法学专家前行,在吉林调研之后,陈卫东坦言,过去从理论上推论“捕诉合一”只会提升审前羁押率的现象并未出现,吉林改革“让我们有了新的认识,是意外收获”。

 

担忧:分离还是合一

 

事实上,捕诉合一并非新鲜创举,在1996年刑诉法修改之前的很长一段时期,检察院系统一直实行的都是这一办案模式,捕诉分离则是最近二十年的“主流”模式。

不过,捕诉分离模式这些年也一直受到一些地方检察院探索的挑战,例如,前文所述的吉林和江苏,还有湖南、湖北、广东等地的部分检察院,都推行过捕诉合一模式。

不过,近两年来,这一趋势愈发明显,据媒体报道,截至今年4月,全国已有200家检察院推行捕诉合一,其中绝大部分是基层检察院。

随着地方探索的遍地开花,这项改革也引起了法律界的广泛关注,从而引发了对捕诉合一和捕诉分离两种模式孰优孰劣的对立争议。

在司法实务界看来,捕诉合一的优势是非常明显的。

苏州市吴中区检察院检察官罗娜说,过去捕诉分离时感触很深的一点是“有些证据为什么之前不取证”,取证工作往往陷入“有机会的没条件、有条件的没机会”怪圈。捕诉合一后,谁捕谁诉,一人一案到底,既可避免悔不当初没取证,更能让承办人对案件“吃得更准”,做到慎捕敢诉。

检察官提前介入,在侦查阶段就指导侦查人员收集证据,公安机关也在适应这一变化,延吉市公安局法制大队案件审理委员会副主任李振波透露,办案干警普遍反映,现在办理刑事案件比以前难很多,难就难在程序的规范性和证据的标准性更高了。

91日的论坛上,包括许兰亭在内的多位知名刑辩律师也都提到,捕诉合一之后,批捕的标准肯定会高于以往,好处之一就是降低审前羁押率。

按照现行法的规定,批捕的审查标准是“主要犯罪事实已经查清,可能判处徒刑以上刑罚,采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性”,而审查起诉的标准与裁判标准相同,是“事实清楚,证据确实充分”,后者高于前者。

“捕诉合一了,审查批捕的人也要考虑能不能诉出去,显然就会按照诉出去的证据标准来决定是否批捕,我想这也是吉林审前羁押率下降的一个主要原因。”北京律师毛洪涛说。

出席论坛的两位检察官都坦言,实践中这项改革利大于弊。

不过,法律界也一直存在对这一改革的担忧,尤以法学界为甚。6月中旬在中国人民大学的一场学术研讨会上,形成了支持捕诉合一和支持捕诉分离两大阵营,后一种观点主要认为,批捕权和公诉权是性质不同的两种权力,分开行使是现代法治国家的通行作法,他们也担心,同一个人行使两道程序权力会弱化制衡,同一个人作出批捕决定后很难再作出不起诉决定。

 

未来预测:司法实践影响

 

正如法律界很大部分人预期的那样,吉林和江苏的实践证明,捕诉合一之后,审前羁押率下降,虽然也有人认为这是近年来司改推进之后多种因素叠加的结果,但绝大部分人承认,这是捕诉合一改革的直接效应。

对于其中原因的分析,当然包括批捕的证据标准向审查起诉标准的趋同而升高,不过,参加实地调研的陈卫东提到了一个重要因素,即司改推进后实行的司法责任制,即谁办案谁负责、谁决定谁负责:“司法责任制会把过去批捕和起诉的双重责任置于一个捕诉合一的检察官身上,在选择捕或不捕时,如果案件有疑问,考虑到起诉责任的影响,其选择的一定是不捕。”

包括杨矿生在内的多位刑辩律师认为,捕诉合一之后,未来重大刑事案件不批捕的可能性仍很小,但一般刑事案件不批捕的比例将会大大增加。

包括知名刑辩律师钱列阳在内的多位律师认为,捕诉合一并不一定直接导致起诉案件的大规模减少,不批捕和取保的含量已经跟以前不一样,不一定再是不诉或者是无罪,一般批捕之后,提起公诉的概率会很高,对于辩护人而言,批捕成了一个最关键的环节。

至于改革后的辩护一方的辩护空间变化,则有截然不同的两种观点,一部分律师认为,未来在这一阶段的辩护空间会受到一定程度的压缩,一部分律师认为是把辩护空间进一步扩展了,甚至可以通过检察官提前引导侦查而改善律师与侦查机关的沟通。

当然,所有的律师都承认,捕诉合一实际上将辩护的重心前移了,审判前的程序成了另一个“主战场”。

 

多方建议:诉讼化设置

 

与两个月前学界仍在为捕诉合一还是捕诉分离争论不休不同,在91日的论坛上,与会者均提到了这项改革的“大势所趋”,正如陈卫东所说,在最高检已经决意要推行这一项制度的前提下,我们应该思考如何更好地完善这项制度。

在捕诉合一模式里设置诉讼化的程序,是目前法律界比较集中的呼声。

“捕诉合一的建立,不能以损害犯罪嫌疑人的权利、不能以损害程序的公正为代价来进行。”陈卫东不止一次在最高检座谈中提议。

诉讼化的设置,目前提得最多的是多方参与的听证会,许多人都提到了听证程序的普遍化,甚至设想着“把羁押必要性审查的听证会,变成是一种类似于庭前针对指控的另外一场庭审”。

事实上,上个月上海出台的捕诉合一办案规程中,就有相关的程序设置,其中规定对拟作相对不起诉处理的案件,在作出不起诉决定前,应当同时召集侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其法定代理人或者近亲属、诉讼代理人以及社会公众代表,听取其意见,作为是否作出不起诉决定的参考。对于存在社会危险性争议的审查逮捕案件,也可以进行听证审查。

(听证审查)这就是诉讼化的相关制度,我们可以看到地方在探索,尽管看起来显得小心翼翼。”北京律师赵运恒说。

陈卫东透露,前两年他就率队与最高检合作,在两市三省(即上海市和重庆市,湖北、四川和安徽省)进行了逮捕听证制度的试点,并且制定了50多个条文的规范性文件,目前最高检已下发全国各地的试点检察院,“逮捕诉讼化的问题不成问题了”。

多位律师也建议,由于辩护重心前移,律师的阅卷权也应当前移,同时保证控辩双方对案卷的平等知情权,这样才能对诉前和审前的控辩失衡,予以补救。

至于法律界广泛担心的审查起诉可能趋于形式化的问题,陈卫东认为,可以通过不同的路径,督促最高检制定相关的审查起诉规范化的文件,用制度来规范,使检察官不因前一阶段的批捕形成固有的认识,而淡化审查起诉程序的作用。

责任编辑:王硕
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