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公益诉讼的五个新视角
2018-03-07 12:52 作者:张旭东 来源:法治周末

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资料图

 

张旭东

行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

该制度和概念在理论和实务界虽有争议,但由于其伴随着社会主义法治日臻完善的步伐而跨入全面依法治国的新时代,从全国人大授权到试点,向全国推开,已成为法治中国的新常态和检察机关的新业务。

在新起点上开创公益诉讼新局面,必将用开阔的视野,多棱的思维,综观五个新视角。

 

一要正视主体单一性与多样性的关系。

 

刑事诉讼法第99条第二款规定,如果国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉时,可以提起附带民事诉讼。该规定可谓检察机关提起公益诉讼的法律渊源。

当然,这一职能是由公诉部门承担的,而新形势下的公益诉讼主要由检察机关的民事、行政检察部门承担,而且专指行政诉讼,检察机关作为诉讼原告是毋庸置疑的。

但根据其概念中“无直接利害关系”人之论述,外延至社会公益团体和个人,各主体间优势互补,维护“公益”才更有效益。

就当前来讲,全国人大把这一权能授权检察机关行使而使其具有了单一性,这也是中国特色法律制度之顶层设计。

而诉讼的被告兼具多样性,几乎涵盖了所有的行政主体,甚至团体和个人,只要其违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞,皆可能成为诉讼被告。

在当前诉讼实践中,往往是对那些影响特别突出的诸如环保问题、违法用地问题、资源问题等所涉行政主体提起了诉讼,这是远远不够的。

必须树立全方位的主体观念,把维护公益的触角延伸到各个行政领域。以公权对公权,善用公权,用好公权,公益诉讼才能发挥其巨大潜能。

 

二要正视客体的多维性和经济社会发展的关系。

 

就客体本身而言,民事、行政法律关系与刑事法律关系的内涵是完全不同的。但就公益诉讼本身而言,笔者以为要充分找准二者的契合点、融合点和互补性,要有多维的视角,立体的思维。

前者主要包括物、行为和权利,而后者是指我国刑法所保护而为犯罪行为侵害的社会关系。

行为之不轨,必将引起社会关系之混乱,紧随其后的就是权利被侵害,甚至造成巨大的人身伤害和经济损失。

为了避免恶性循环,公益诉讼必将对每一种客体有效抑止或补救,实现最大法益。

另一方面,在多棱客体模式下,对于社会经济发展这个常新的动态因素也绝不能忽视,因为其直接影响着诉讼客体的存转去留,还有客体的量变甚至质变。

 

三要用科学的态度和方法界定行为后果。

 

就违法行为或不作为造成的后果而言,既有实际侵害,又有侵害之虞。而目前的法律法规并没有明确的量化规定和行为界定,究竟到了何种程度才启动公益诉讼程序,才能进一步深化诉讼进程,这无疑给诉讼原告,即检察机关提出甄别担当之责。

对行为后果的界定,笔者认为刑法关于渎职罪的立案标准是极为现成的一个参考标准,但仅此远远不够。

因为渎职罪是应中国刑法之严格严厉而设定的,是为追究犯罪的,具有严格的法定性和稳定性。

公益诉讼固然与渎职行为有交叉点,但二者之间绝不能通用替代,公益诉讼的行为后果是允许变化的,而且变化的幅度往往很大,变化到一定阶段就中止甚至终结诉讼了。

因此,科学、审慎地评判行为后果,是迫需司法解释明确的一个问题,也为检察机关作出全新的课题。

 

四要用发展、惠民的眼光完善诉讼程序。

 

公益诉讼的程序具有法定性,但又兼具极大的可变性,是一种“流动”的、相对柔性的程序,其着眼点在于惠民,也是其“维护公共利益”的目的使然。

当前,有关法律法规对公益诉讼规定了前置程序,而且是以前置程序为主的,发《检察建议书》成为必经程序,而且给行政主体一定的纠违挽损时间,如果在规定的时间内纠正了违法,挽回了损失,公益诉讼将中止(笔者认为不能适用终止,以防止行为反弹)

因为对检察建议的整改落实,绝不排除该行政主体就同一违法事实而言再次走上被告席的可能。因此,整改落实的质量和效益具有战略重要性。

对于前置行为如果没有整改到位、穷尽手段,就只能提起诉讼了。诉讼程序在参照民事诉讼法以及行政诉讼程序的基础上,应当把谁主张谁举证和举证责任倒置有机结合起来,而且要充分保障被告的诉权,充分考虑保护法益、惠及民生的初衷。

在审判的时候,一般应当公开审判,必要的时候适用行政听政程序,充分彰显法律的引导教育功能,实现法律价值。

 

五要倾其权能,深入研究、完善执行程序。

 

一般的刑事、民事、行政案件,都是根据生效的判决、裁定而执行的,执行者对于诉讼的过程不太注重。而公益诉讼则不同,可以说,执行贯穿于诉讼全过程,

这就要求被执行主体“心明眼亮脸皮薄、起早摸黑勤奔波”,只要有一丝可能都要自主、积极地执行。

首先要有一种预见性,不违法作为最好。一旦感到事情不妙,“亡羊补牢”也是可以的,被检察机关作出检察建议,更是不能有丝毫的懈怠,要想尽一切办法查漏补缺,检察机关均能做到“纠错容错”。

但是一旦提起诉讼,行政主体一般是要面临败诉而被强制执行的后果,而且此时的执行就具有了多重性,纠正违法行为本身是必须的,修复违法行为后果是难免的。

“双罚制”也要发挥作用,行政主体将要面临罚款等相关处罚,而行政责任人也将受到相应的党纪、政纪处分,情节严重的,还可能追究刑事责任。唯如此,公益诉讼才能有为、有威、有位,从而日渐步入全新境界。

(作者系陕西省神木市人民检察院检察长)

责任编辑:郑少东
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