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让“公地悲剧”不再频繁上演
2018-03-07 12:40 作者:法治周末特约撰稿 王海峰 法治周末记者 贺宝利 来源:法治周末

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20171110日,神木市首例行政公益诉讼案开庭审理。资料图

原题:榆林公益诉讼

    让“公地悲剧”不再频繁上演

 

法治周末特约撰稿 王海峰

法治周末记者 贺宝利

“我们两年的试行探索,应该说很成功,除了检察建议试行的期限由一个月延长为两个月外,其他的试行做法基本都被采纳了。”34日,陕西省榆林市人民检察院副检察长宋增卫在接受法治周末记者采访时颇为自信地说。

宋增卫所讲的试行,是指从201571日开始到201771日,榆林市作为全国13个试点省中陕西省的重点试点市,在两年时间里探索检察机关提起公益诉讼的试行。

公益诉讼,是通过充分发挥检察机关的法律监督职能作用,促进行政机关依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义、维护国家和社会公共利益。

地处西部地区的陕西榆林,是近年来国内小有名气的资源开发大市。然而,开发过程中植被破坏、环境污染等问题尤为突出,相比其他地方,开展以维护社会公共利益为目的的公益诉讼更加具有现实感和紧迫感。

近年来,榆林市检察机关紧盯生态环境保护和资源开发中国家、集体利益受损社会关注度较高的热点、难点,创新举措,敢于将违法违规、不尽责尽职者送上被告席,不断开创公益诉讼新局面。

随着查处损害国家和集体公共利益违法事件的力度不断加强,榆林企业在环境污染破坏、国有资产损失、食品药品安全等方面的违法犯罪行为逐渐减少,人们关注的“社会公地悲剧”不再频繁上演。

 

行政机关政执法不到位成被告

 

20171110日上午,神木市人民检察院诉神木市林业局不依法履行职责行政公益诉讼一案,在神木市人民法院开庭审理并当庭作出宣判。

该案是神木市检察院提起的第一例行政公益诉讼案件。当天,神木市林业局局长、森林警察大队队长及委托代理律师出庭应诉。神木市部分人大代表、政协委员及各行政机关负责人共40余人旁听了庭审。

原来,20166月,陕西省清涧县乐堂乡高山河村一组村民康某某,在未取得林地使用审批手续的情况下,擅自将神木市麻家塔办事处骆驼场村曹伙盘小组特灌木林地95亩推毁,导致成片林木被破坏。

为督促神木市林业局依法履行监管职责,神木市检察院于2017215日向林业局发出检察建议,建议该局依法对康某某的上述行为履行监管职责。

检察建议发出后,神木市林业局除将康某某移送刑事立案以外,无任何实质性监管计划和措施,上述林地植被已被完全破坏,植被尚未恢复。神木市检察院于201736日提起了行政公益诉讼。

庭审活动持续了两个多小时,法庭对公益诉讼人起诉的事实和证据全部予以认定并当庭宣判,依法支持了检察机关的诉讼请求,确认神木市林业局对康某某非法毁坏、占用林地的行为不依法履行监管职责的行为违法。宣判后,被告当庭表示不上诉。

目前被告已将毁坏的林地整改到位并且通过国家相关部门验收,出具了鉴定报告,达到了国家林业标准。

这是榆林市在全国人大正式确定检察机关为公益诉讼的法定代表人后,在榆林全市依法公开对行政执法机关不作为、乱作为以诉讼方式开展监督的典型案例之一。

法治周末记者在榆林市检察院采访了解到,类似的起诉行政机关不作为的违法案件,在当地12个区县不同时间段里先后都曾展开,内容包括林地被毁、原油渗漏污染、国有土地出让偷逃税费、国有资产流失、食品药品安全等,所涉行政机关包括环保、林业、国土、水务、食品药品监督等部门。

 

检察建议担纲公益诉讼

 

法治周末记者在采访中了解到,从公益诉讼试点工作各个环节来看,榆林市民行检察部门重点把握好线索摸排、履行诉前程序、提起诉讼三个环节。

其中榆林市检察机关更注重履行诉前程序,让检察建议在公益诉讼案件中发挥主要作用,大部分损害社会公共利益的违法行为,在检察机关向执法部门发出检察建议后,就能停止并能作出相应的补救措施,社会效果显著。

案件线索,是试点工作的源头和基础。在公益诉讼试行探索的工作期间,榆林检察机关切实加强与公安、环保、食品药品安全、国土等行政执法部门的案件信息沟通工作,逐步建立民行部门与自侦、公诉、侦监、控申、预防等部门之间案件线索移送与信息共享机制,将行政机关怠于履行职责、不正确履行职责致使国家和社会公共利益受到侵害的行为,及时纳入监督视野。

特别是在开展保护土壤生态环境和自然资源专项监督活动和保护黄河等榆林重要湿地生态环境专项监督活动中,榆林两级民行检察部门积极摸排线索,共发现涉及土壤生态和自然资源的行政公益案件线索7件,发出检察建议15件,并办理了一批优秀案件。这中,榆林定边、榆阳两地工作较为出色。

定边县人民检察院与各相关行政机关联合制定了《加强保护土壤生态环境和自然资源行政执法与检察监督衔接配合实施意见》,针对定边县污水处理厂排污导致盐矿资源遭受破坏的事实,向定边盐务局和定边县住建局发出了检察建议督促其履行监管职责。

榆阳区人民检察院制定了《关于加强移送破坏土壤生态环境和损害自然资源案件线索工作内部协作配合的规定》,联合环保部门对洗涤公司、榆林榆溪河畔村民将生活污水直接排入榆溪河等问题进行联合执法检查,效果立竿见影。

诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。2017年以来,榆林全市民行检察部门紧紧抓住行政机关违法行使职权或不作为的焦点问题,共办理诉前程序案件121件,相关行政机关多数均能积极整改。

诉讼庭审工作是办理公益诉讼案件的核心,直接关系到整个案件的效果。庭审前制定周密的出庭预案,精心安排出庭人员,反复模拟庭审过程,认真参加庭前会议,精心做好举证、质证、辩论、发表最后意见等各项工作。

法治周末记者采访了解到,两年多的公益诉讼庭审中,靖边县院、神木市院等邀请人大代表、政协委员及各行政机关负责人旁听了案件庭审过程,达到了宣传效果。米脂县院、子洲县院、神木市院、横山区院等县区院提起的首例公益诉讼案件全部当庭宣判,支持了全部诉讼请求,确保了案件质量和庭审效果。

“其实,诉讼永远只是手段,企业能尊法守法、执法机关能积极依法行政才是我们的终极目的。在两年多司法实践中,我们特别注重抓庭前诉讼程序,注重发出检察建议,实践中大多损害国家集体公共利益的违法行为,在我们发出检察建议书后,都能及时停止违法行为,并积极采取补救措施。这类案件占到公益诉讼案件的90%。”榆林市人民检察院民行部副主任文斌介绍道。

 

构建公益诉讼大格局

 

公益诉讼工作启动以来,榆林市检察机关在工作方法和思路上,紧紧围绕服务地方经济社会发展大局,积极构建公益诉讼大格局,动员地方党委、人大、政府以及审判机关共同支持、确保诉讼的具体案件有效落实,全面助力行政执法机关积极依法行政。

相对一般的诉讼案件而言,公益诉讼案件政策性、专业性、敏感性强,因此,必须将沟通协调工作摆在更突出的位置。

首先争取地方党委、人大、政府的支持。试点开始后,榆林市县两级检察院第一时间将公益诉讼工作的部署向当地党委、人大汇报,积极争取当地党委、人大的领导和支持,榆林市委、各县委领导均对各院的公益诉讼工作作出批示,要求有关部门加强协调配合。

其次注重加强与行政机关协调。试点工作开始时,榆林市院邀请相关行政机关参加动员大会,会上向各行政机关传达了公益诉讼工作的最新精神。各县区院在办案过程中能够及时消除行政机关可能对公益诉讼的误解和抵触,推动检察监督与行政监察、行政复议等行政机关内部纠错机制的有效衔接。

三是注重加强与法院的沟通。就检察机关提起公益诉讼案件的个案管辖、起诉受理、审理流程等实体、程序方面的具体问题深入探讨,确保公益诉讼案件立得起、判得下、诉得赢。

如在办理全市首例公开审理的府谷县国土资源局不依法履行职责一案中,榆林市、县两级检察院分管院领导及民行部门多次就案件审查、庭审程序等加强与法院的协调沟通,形成共识。

法治周末记者采访了解到,米脂县院检察长以公益诉讼人身份出庭支持起诉,参与了该院诉米脂县水务局不依法履职一案。

每一个案件,定边县院检察长都要亲自过问,认真分析工作难点,协调排除办案阻力,推进工作顺利开展,特别是该院在办理省院挂牌督办的定边县花马池盐湖被污染过程中,由于案件影响大,县政府和被诉的定边县盐务局抵触心理较大,检察长亲自与县政府主要领导及行政机关负责人进行沟通协调,排除阻力,确保了案件的顺利办理。

榆林全市民行检察部门20157月至201712月共收集公益诉讼线索242件;共发出检察建议167件;共向人民法院起诉案件13件。其中2017年度收集公益诉讼线索168件,发出检察建议121件,层报起诉案件8件。

通过办理公益诉讼案件,全市两级检察机关共挽回被损毁国有林地551.921亩,挽回各级集体林地中生态公益林238.25亩;挽回被非法改变用途和占用的耕地12.18亩,其中基本农田9.339亩。督促治理被污染的无定河、秀延河水源地面积31亩。保护被污染的土壤49.1亩。督促清除处理违法堆放的各类生活垃圾50吨,占地面积4亩;督促回收和清理生产类固体废物177.89万吨,其中危险废物1.25吨。督促关停和整治其他造成环境污染的企业11家,关停未依法办理环评的企业2家;督促关停和整治违法养殖场3个。督促收回未经批准的被非法占用的城镇国有土地1.519亩,督促保护、收回国家所有资产和权益价值65.7万元,有效维护了国家和社会公共利益。

责任编辑:郑少东
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