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行政决策公众参与遇冷 新规来“加温”
2018-01-23 23:22 作者:法治周末记者 王京仔 来源:法治周末

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资料图。

针对行政决策公众参与相对“遇冷”的局面,国家对于相关制度的建设在不断加砝

 

法治周末记者 王京仔

“涉及社会公众普遍关注的热点难点问题,经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响的事项,都应当进行论证咨询。”近日,国家为行政决策公众参与制度再加砝。

116日,正式公布的《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》和《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》,确立了重大利益调整论证咨询制度,无论在起草或是审查行政法规、规章,都应当对相关事项进行“论证咨询”。

围绕一直以来的“走过场”“一言堂”等公众参与的问题,此次论证咨询制度开出了良方,但效果如何,还有待观察。

 

听证“顽疾”

 

一场涉及360多万居民冬季供暖成本的价格听证会,最终却因“快闪”出了名。

2015826日上午9时,兰州市物价局召开全市居民生活用气阶梯价格听证会,12名到场的听证参加人本应展开一场激烈的讨论,结果却被指以“快闪”的方式草草收场。

参与听证会的《工人日报》记者,根据会议录音表示,这场听证会仅仅35分钟就结束了,许多记者赶到会场时,听证会就已进入尾声,而在代表发言时,最短的一位发言甚至只有短短17秒。

尽管其后兰州市物价局负责人称听证会进行了1小时20分钟,但围绕这场当时被称为“史上最短”听证会的争议却远远没有结束。

该听证会的消费者代表的选取方式,被指没有采取“自愿报名、随机选取”,而是由兰州市物价局委托消费者协会、工会、妇联等组织推荐,而原定应15人出席的听证会参与人中,缺席的3人有两名为消费者代表,致使最终出席的消费者代表仅为4人,仅占比三分之一,被指“失去了话语权”。

缺失的背后,该听证会的主持人、兰州市物价局调研员李发庭也坦言,随机选取落空的原因在于“很少有消费者自愿报名”,甚至推荐代表的组织“往往还要给这些单位做工作,才能产生足够数量的消费者代表”。

关乎民生决策的听证会却遇冷,显然不是这场听证会独有的待遇。

作为早在2002年就举行了我国首次立法听证会的深圳市,在2013年的路边停车收费听证会中,仅23人报名听证代表,最终经过两轮抽签后参与听证的代表12人;一年后的《深圳市城市轨道交通运营管理办法(征求意见稿)》立法听证会,在当年625日发出征集听证陈诉人13人的公告一周后,也仅有5人报名。

伴随着民众参与热情低落的同时,不断高涨的是对于“走过场”“说了也白说”“逢听必涨”等“中国式听证会”的吐槽。

201587日上午,郑州市召开水价调整听证会,众多媒体记者被场外的“特警”阻拦入场,随后听证结果出炉,参与听证会的19名代表全部同意水价上调。

在民众质疑听证结果的同时,“涨价是政府的一项工作职能。”郑州市物价局副局长朱孝忠给出了令人哗然的“直白”解释。

有媒体在201410月总结了北京、兰州、云南、太原、海口、柳州的至少8场价格听证会结果,发现无一例外都以赞成上调或涨价告终,除两场听证会反对票达6票和7票外,其他场次反对票均不高于1票,有两场甚至是0票,反对票占总比仅达10%

以听证会为代表的“问计于民”被不少民众“吐槽”,“反正改变不了结果,何必参与走过场”。

20171月至9月间,中国政法大学法治政府研究院评估团队在对100个城市的法治政府建设情况进行全面评估的过程中,发现目前行政规范性文件公开征求意见的方式比较单调,专家行政决策咨询论证机制也有待完善。

评估报告指出,各地行政规范性文件公开征求意见时间不尽一致,从一周到一个月不等,决定权在行政机关手中,比较随意;一般行政规范性文件征求意见都只有草案条文,缺少必要说明,立法信息披露不够;诸多城市人民政府的专家论证制度环节薄弱,仅仅提到建立专家论证制度,但制度框架不系统不健全、制度内容不明确不具体。

 

公众参与咨询

 

针对行政决策公众参与相对“遇冷”的局面,国家对于相关制度的建设在不断加砝。

20153月修订的立法法就明确规定,无论是列入常务委员会会议议程的法律案,还是行政法规,在起草过程中,都应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。此后,不断细化。

201712月,全国人大常委会办公厅印发《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,明确建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制和对较大争议事项的第三方评估,并探索制度构建。

在上述工作规范中,不仅明确了“重大利益调整事项”包含涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的等五类,还明确了可以参加论证咨询活动的人员范围和论证会、听证会、委托研究、咨询、采访约谈等工作形式,并规定“论证咨询后形成的论证报告、听证报告、专项研究报告、咨询意见书等立法论证咨询报告和材料,应当作为研究法律草案修改完善和做好相关立法工作的重要参考”。

“推进科学立法、民主立法、依法立法,解决立法实践中存在的突出问题。”国务院法制办负责人直言,此次出台的两个程序条例,作为立法法的配套法规,是对其提出的新要求的修改,体现了民主立法等方面的工作经验。

程序条例在确立公开征求意见制度的基础上,更明确规定向社会公布征求意见的期限一般不少于30日;起草或者审查行政法规、规章,涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的,应当进行论证咨询等。

值得注意的是,去年69日,国务院法制办曾对《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》进行为期1个月的意见征求,当时就引发了一轮关于重大行政事项决策程序的讨论。

条例明确决策应当依法履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序,并详细规定了公开征求意见、听证会、论证、专家库等人员和程序详细要求,多名专家表示针对目前决策中的随意性、“一言堂”等顽疾,能够从制度上有效上解决。

在肯定的同时,北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授等,也纷纷撰文对进一步提高这些规定的实效性提出了改进意见,如在何谓“重大”上要求各级政府设置相对标准;在规定的听证会、座谈会、书面征求意见、民意调查等公众参与方式的基础上,更明确地建立相应的配套制度。

 

专家论证

 

相较于民众最为关心的公众参与,专家论证作为立法制规过程中不可忽视的一环,也在此次论证咨询制度中极为突出。

此次程序条例,明确规定起草专业性较强的行政法规和规章,起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

早在1986年,时任国务院副总理万里关于《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话被《人民日报》全文刊出后,行政决策专家咨询论证制度就逐渐兴起。

201512月,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》中,明确提出要“加强中国特色新型智库建设,建立行政决策咨询论证专家库”,同时还对专家选任、专家独立性保障以及专家信息和论证意见的公开等方面提出了要求。

2017年公布的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》,再次将专家论证设专章予以规定,对其论证机构和人员的资质和程序予以了明确规定。

“充分听取各方意见,协调决定,避免立法久拖不决。”全国人大常委会法工委相关负责人表示,此将有效提高立法质量和效率。

责任编辑:王硕
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