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用法律护航“瓦片经济”升级“楼宇经济”
2017-12-05 22:16 作者:王秉乾 来源:法治周末

王秉乾

最近,北京市发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》,该文件允许农民将集体持有的租赁产业依法出租获取收益,但不得对外出售或以租代售。这是北京市落实十九大报告中关于城镇化的相关阐述的具体政策,从而让此类型租赁产业进入市场,群租房变成公租房,让“瓦片经济”升级为“楼宇经济”。这一政策,既为农民集体利益着想,也为城镇房屋租赁市场提供支持,值得称赞。

早在今年8月,国土资源部为增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制,国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿,确定第一批在北京、上海、沈阳、南京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,并制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。

试点方案中提出,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。据了解,就在北京新政发布的前一天,作为试点的郑州也公布了《郑州市利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,并提到,承租人可依法申领居住证,居住满3年后享受规定的郑州市市民待遇及社会保障机制。

根据实际情况颁布具体政策来推进城镇化建设,在政府的框架下当然具有很高的合理性。但是,政策的灵活性决定了政策具有一地一策、一事一策的特征,虽然政策也体现了政府依法行政的根本要求,但这种灵活性在实践中很容易形成碎片化或地方化的问题,其合理性与执行力往往取决于具体行政机构本身的理解与执行力,在政策执行时往往出现各种不足之处。

这种情况与法律所要求的统一性、规范性与司法救济性形成矛盾。特别是,根据2014年行政诉讼法第13条,政府政策本身目前不是行政诉讼的标的,这就表明政策本身立意虽好,但有可能在具体实施过程中自成体系,从而有可能脱离法治的规制。近年来在涉及土地拆迁方面出现的一系列事件就是明证。

从理论角度来看,政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则,体现为政府施政的具体政策,具有普遍性、指导性以及灵活性。相比较而言,法律是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系,在具有普适性的同时还强调规范性与稳定性,法律下的统治即构成法治。

这二者互相联系而又存在一定区别,在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。二者虽然具有很多共同性,但根本上并非一体。最为重要的是,法治更重视权利保护与司法救济,立法机关颁布的法律是司法诉讼的依据。这都是政策所缺乏的内容。因此,政策不能代替法治。

就城镇化而言,这是一项长期性的系统工程,所涉及的事务极其复杂而繁琐,对全国数亿人口都有根本性的影响。2016年,我国城镇人口占总人口比重(城镇化率)57.35%,虽然我国已经取得了很大成绩并达到世界平均水平,但距离发达国家大约80%的平均城镇化水平相比,仍然是任重道远。

全国数亿人口在未来几十年内要脱离农村进入到城镇生活与工作,必然涉及到诸多基本权利问题,这是法治的根本性问题,绝非单纯依靠政策就可以解决。法治在其中要提供全局性的解决方案,维护人民群众的基本权利,保证他们能够受到法律的平等与公平保护,及时得到司法公正的保护,是法治进程中的重要环节。凡此种种,均非政策能够完全覆盖与解决。

因此,各级政府所强力推出的各种城镇化措施有必要接受法治的监督,政策本身立意再好,也需要符合法治的基本要求,政策中需要考虑诸如权利保护、司法救济、透明度等等基本要素,并最终应当转化为立法与司法方面的规则与案例,才能让政策的法治化程度不断提高,从而形成互相制约而又互相促进的良好局面,法治的公信力与权威性就能够得到增强,最终也有益于政策本身。

以本次政策中允许农民将集体持有的租赁产业出租获取收益为例,这在推行中必然产生一系列法律问题,诸如租赁物业的法律地位、出租人与承租人的权利义务关系、政府监管措施等等,发生各种争议不足为奇。

这就产生了如何与现有的法律规则对接的问题,当大批此性质租赁产业入市后,政府监管也应当符合法治要求,明确监管的法律地位与作用,要为大批出租人与承租人提供公共服务,同时又要做到不越厨代庖防止包办,如此才可以使政策得到落实,并在法治的框架下顺利运行,从而充分体现政策的正确性与法治的优越性,这也是十九大报告的根本要求。

(作者单位:对外经济贸易大学)

责任编辑:王硕
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