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电力行业不是反垄断的法外之地
2017-08-08 21:36 作者:姚琦 来源:法治周末

姚琦

近日,由国家发改委指导,山西省发改委作出的针对山西省电力行业协会组织23家火电企业达成并实施“直供电价格垄断协议行为”一案有了结果。涉案协会与所有企业均受到了重罚,相关行为被要求立刻整改而恢复自由竞价,并承担总计超过7300万元罚金,其中所有涉案的电力企业的罚金,是以其上年度销售额的1%计算罚金数额。虽然1%标准是法定最低比率,但仍显足够惩戒力。

本案作为我国反垄断执法机构就电力行业的价格垄断调查与处理第一案,可谓是让我们的反垄断执法也“通上了电”,威慑力剧增,社会影响力又一次急涨。同时,本案也是国家发改委于725日发布《行业协会价格行为指南》,要求行业协会正确引导行业企业开展市场价格行为、定价策略的积极指引之后,有针对的对某些领域、行业内的协会、自治组织,牵头实施价格垄断行为的标杆性处理,具有明确的警示效应和社会引导价值,是我国竞争机制保障市场发展的又一例证。

近年来,我国正在加速推进供给侧改革,用市场化、竞争式的资源配置方式,让各个行业的产品供给侧去劣存优,让市场化、弹性化的价格信号来推动企业及时、合理的调整产能,优化结构。电力等重点行业,发电类等代表性企业,应认清市场公平竞争趋势与改革机会,避免一时利起或受协会误导,南辕北辙。

从案件调查所揭示事实看,相关单位应对典型价格违法保持敏感。本案线索来自于20161月国家12358价格监管平台和山西省政府有关部门收到的举报,反映山西省电力行业协会组织部分火电企业召开大用户直供座谈会,签署《山西省火电企业防止恶意竞争保障行业健康可持续发展公约》。

执法部门跟踪调查发现,2016114日,山西省电力行业协会召集大唐、国电、华能、华电4家央企发电集团山西公司,漳泽电力、格盟能源、晋能电力、西山煤电4家省属发电集团,以及其他15家在晋发电企业召开火电企业“大用户直供座谈会”,共同协商直供电交易价格,签订公约,并确定2016年山西省第二批大用户直供电报价较上网标杆电价让利幅度不超过0.02/千瓦时,最低交易报价为0.30/千瓦时。此公约约定的本质,是对电力产品的价格协调与控制,典型属于包括我国反垄断法在内的各国竞争法律严厉打击的“核心性垄断行为”。

而从案件的行业与主体看,不存在“法外之地”或“法可容情”之地。电力行业是传统的“电老虎”,确实关乎国计民生且多半是国有经济占主导地位。但国企的组织特性、所提供产品的重要性,并不意味即可实施随意的价格控制,也不可能轻易被豁免于反垄断法。

本案23家火电企业通过公约等形式,协议控制直供电交易价格的行为,直接违反我国反垄断法总则以及相关垄断协议的相关规定,排除、限制直供电产品的市场公平竞争与价格自由,增加下游实体企业的用电成本负担,最终损害消费者和社会的整体利益。

当然,该形式也同时违背了国家本在推进的电力改革引入竞争、鼓励大型工业用户向发电企业直接购电、自由协商定价的政策意图,有违通过市场化、法治化的手段有效推进火电行业供给侧结构性改革。

如本案反映,行业性协会在诸多行业中仍是“角色模糊者”,容易将自律管理、行业协调等弹性作用,直接演化成对企业行为、价格信号的干预;本应劝解、阻止行业性违法的协会,却成为了本案中领导实施价格协调行为者,对此,反垄断法早有明文禁止。

同时,山西电力行业协会还在20166月的案件听证会上带领涉案电力企业试图申辩,主张是因经济不景气、电力体制改革“试错”等原因而开展全行业性协调行为,试图援用反垄断法通行的“不景气豁免”规则。

遗憾的是,这样的抗辩策略是可取的,但由于行为的出发点就早已偏差,自然也就缺乏足够的证据支撑而不能获得执法机构认可。

再从案件处罚方式来看,纠偏与罚金并重,案后监管还可能持续。执法机关对达成垄断协议发挥组织领导者,均会从重处罚,本案协会被顶格罚款50万元。对参与达成并实施垄断协议、配合调查、认真整改的涉案企业处以上年度销售额1%的罚款,是行为恶性与处罚后果相适应,纠偏与罚金并举。究其本质,既要体现对不同程度违法者的惩戒,改变违法导致对市场与社会的破坏性,又要收缴违法所得、征收具有惩戒性的罚金,以便返还社会、补偿受害者。

同时,包括中国在内的各国竞争执法机关,都会对查处过的主体、机构仍保持一定的关注度,防止他们事后反复、报复性定价等再次违法,巩固执法效果。

我国反垄断法颁布实施已逾10年,监管重点本就是针对典型垄断行为和大型企业、行业性的垄断行为,既依法针对行为,而不特别考虑主体的身份特殊。

当前,去产能、调结构的重点地区、行业,相关企业与协会务必从依法、合规的框架下,领会此轮国家整体性产业与经济转型升级;不能简单从本地区直接利益、短期平衡,或是上下游相关产业的“顾大局”思维搞“想当然”。

尤其对行业协会,可以说,角色定位、功能框定的新阶段已经到来。从米粉协会、水泥协会到如今的电力协会,某些被执法机构调查的协会,看来在领会立法、执法特点与趋势方面,还得上点心好好学习。

(作者系北京外国语大学法学院副教授)

责任编辑:王硕
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