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修订,为政府信息公开扩空间
2017-06-13 22:00 作者:法治周末记者 高原 来源:法治周末

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资料图。


修订稿为信息公开确立了“负面清单”,相较过去的“正面清单”,进一步压缩了行政机关回避公开的空间

 

法治周末记者 高原

时隔9年,政府信息公开条例启动修订。这也是该条例继2008年5月1日实施后的首次修订。

当年现行条例的实施,为促进政府信息公开奠定了制度基础,而这9年的执行过程中,也暴露了政府信息公开的范围不够具体、制度层级不够等诸多问题。

那么,现行条例经过10年从无到有到修订的过程,这期间有哪些利弊?修订稿有哪些亮点?能否解决执行中所遇到的问题?

 

亮点:负面清单首次亮相

 

相比现行条例,征求意见稿将现行的5章38条规定内容扩充至6章54条,法治周末记者梳理发现,放宽范围、落实职责、平衡诉求、加强监督都是重要的关键词。

与现行条例相比,征求意见稿有很多亮点。

征求意见稿确立了“以公开为常态、不公开为例外”的原则,规定“除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开”,意味着政府信息公开将继续扩大。

同时参考国外立法,对于不予公开的政府信息作了进一步的具体规定。

这也就是说,修订稿为信息公开确立了“负面清单”,相较过去的“正面清单”,进一步压缩了行政机关回避公开的空间。

北京大学法学院副院长、北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌在接受法治周末记者采访时认为,修订稿最大的亮点就是负面清单的提出,顺应了党的十八大以来中央推进国家治理现代化的理念,也说明这一理念这在转化为规则。

修订稿的另一亮点是取消了现行条例第十三条关于公民、法人和其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定。这也是通常所说的对申请人资格设置的“三需要”限制条件。

北京市第四中级人民法院副院长程琥曾在2016年5月出版的《国家检察官学院学报》上撰文指出,实践中,一旦把“三需要”作为申请人资格的限制条件,就需要提供相关证据加以证明,而“三需要”的相关证据以及证明标准无论对于申请人、行政机关还是法院而言都难以把握,“三需要”标准事实上难以操作。

他还指出,从保障申请人知情权角度出发,政府信息公开制度应当以公开为原则、不公开为例外,对申请人资格不宜过多限制。他认为,“三需要”不应作为申请人资格条件。

中国政法大学教授王敬波在接受法治周末记者采访时介绍,从世界范围来说,如果从公开是原则、不公开是例外的角度讲,对我国信息公开的例外事项需加以规范。

“‘例外事项’必须用列举的方式,所谓列举就是要把不能公开的逐条例举,而且必须详尽,防止‘例外事项’被扩大化解释。”王敬波说。

在信息公开先行一步的西方国家,比如英国,在其《信息自由法》中明确列举了25类可能免于公开的信息,并通过通关检验进一步判断某类信息是否可以不公开。

 

争议:保密门槛低

 

尽管亮点突出,但在学界看来,修订稿也存在一定的争议。

修订稿第十五条规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

修订稿第三条规定,县级以上地方人民政府办公厅(室)是本行政区域的政府信息公开主管部门。

在王锡锌看来,这样的保密审查机制存在很大的问题。

“县级政府作为审查单位,这样的保密门槛设置的太低。”王锡锌对法治周末记者说。

在最高人民法院2014年公布的政府信息公开十大案例中,奚明强诉中华人民共和国公安部案,就属于如何界定秘密事项的问题。

2012年5月29日,奚明强向公安部申请公开《关于实行“破案追逃”新机制的通知》(公通字〔1999〕91号)等三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。

同年6月25日,公安部作出《政府信息公开答复书》,告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形。根据政府信息公开条例第十四条第四款的规定,不予公开。

奚明强不服,在行政复议决定维持该答复书后,提起行政诉讼。该案的焦点集中在追查刑事犯罪中形成的秘密事项的公开问题。

除了保密审查机制,引发争议的还有收费问题。

现行条例第二十七条规定,行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。修订稿第四十二条改为,行政机关依申请提供政府信息,不得收取费用。

由收费到免费,尽管体现了以人为本的理念,但王锡锌认为,并不符合客观规律和公平原则。

在国际上,收费制度是遏制不合理申请的手段之一,而我国政府信息公开条例实施以来,申请权滥用一直是伴生性问题,有人曾说信息公开正沦为第二信访。

在国外,对于申请权滥用有专门的法律规定。

英国、澳大利亚、韩国、新西兰等国信息公开法当中都有关于限制申请权滥用的规定。英国《信息公开法》第14条第1款明确规定:行政机关不承担答复“纠缠申请”(Vexatious request)的义务。

“这个修改,也许是赢了面子,但里子能不能赢并不好说。”王锡锌说。

王锡锌坦言,在这10年来,遇到的最大问题一个是公民的知情权保障不够,另一个就是对申请权的滥用。

2015年2月27日,江苏省南通市港闸区人民法院率先在全国对申请权滥用行为进行了规制,裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局5个行政机关的起诉。

从该行政裁定书中可以看出,陆某在2013年到2015年期间,分别向南通市人民政府、城乡建设局等8家单位共提出了至少94件政府信息公开申请,要求公开的政府信息包括南通市人民政府财政预算报告、所拥有公车的信息、政府信息公开年度报告等众多内容。

王锡锌认为,为了遏制这种现象,修订稿可以在原则部分加入诚实信用原则,这样在将来的司法实践和行政实践中,都可以留有一定的空间。

 

进步:10年的从无到有

 

其实,信息公开在我国并非只有这10年历程。

1999年,我国开始实施“政府上网工程”,以“国家信息化领导小组”成立和“政府上网工程”启动为标志,中国的电子政务建设开始受到重视。

之后到2000年电子政务全面推行,以及2006年国家信息化发展战略颁布,信息公开的发展经历了3个阶段。

但真正和社会层面互动的信息公开则开始于2008年,这一年的5月1日,现行条例正式实施。

作为条例起草人之一,王锡锌从2009年开始都会在国际知情权日当天发布《中国行政透明度观察报告》,对我国各级行政机关的政府信息公开工作做着客观观察与评测。

他坦言,近十年来,政府对信息公开的推动力度很大,包括这次对现行条例的修订,也说明这种推动力一直在持续。

“同时,从社会层面上来说,公众对信息公开的要求、支持也相应持续增强,这说明政府和社会层面就信息公开已经达成了共识。”王锡锌说。

尽管如此,信息公开的执行并不尽如人意。

王锡锌的团队在向政府部门提出信息公开申请时,“经常有部委人士指责我们老是跟他们作对”。

他的团队经常被问及:“你们老向我们申请信息干什么?”

而即便你回答了申请目的和用途,也未必能得到答复。

北京华磊邦得集团董事长石向阳连续6年提案,要求北京市交通委公开“公交一卡通”巨额押金的使用情况,但每次都没有回音。

“这其中很重要的问题就是保密文化如何转向公开文化。”王锡锌说。

公开文化指的是,除了法律规定不能够公开的信息,其他都能够公开,而保密文化则停留在对国家秘密的消极保护。

王锡锌介绍,这种文化的转变在任何国家都很艰难,而如何保障这样的转变,则需要刚性的规则和可落实的制度。

 

期待:法律位阶提升

 

如果行政机关以各种理由拒绝了你的信息公开申请该怎么办?

这在修订稿里也得到了体现。

修订稿规定:实行垂直领导的部门的办公厅(室)是本系统的政府信息公开主管部门,负责推进、指导、协调、监督本系统的政府信息公开工作,同时规定政府信息公开主管部门对行政机关未按要求开展政府信息公开工作的,予以督促整改或者通报批评,依法向有关机关提出追究责任的处理建议。

也就是说,申请人也可以通过行政诉讼来保障自己的申请权。

不过,相对于申请公开,政府部门的主动公开显得更为重要。按规定,属于主动公开范围的政府信息,都须自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日之内予以公布。

但在以往的案例中,由于原告资格的问题,申请人很难向法院提起诉讼,王锡锌认为,这时候就需要监察机关、领导机关等发挥重要的监察作用。

目前现行条例遭遇的尴尬是,法律位阶低,信息公开制度与档案法制度、保密法制度并不衔接。

在王敬波教授看来,高低位阶的法律与法规相遭遇,更深层面反映的是政府运作体制与理念。

她表示,“这是一个问题的两个方面,如果保守国家秘密法是国家大法,信息公开条例是第二位阶的,那两者根本不在一个层面上,所以政府机关当然优先遵守保守国家秘密法。但是,如果按照国家要治理现代化的标准来看,透明政府是标准之一,尤其是公共权力的运作规则,这两者在位阶上的差距实际上与原则是不相匹配的”。

为此,业界一直在呼吁制定信息公开法,以改变信息公开条例低位阶而不能承载信息公开的功能。

根据此前发布的《国务院2017年立法计划》,现行条例的修改被列为全面深化改革急需的立法项目,要求抓紧办理,尽快完成起草和审查。

这也意味着这部意在保障公民知情权、规范政府信息公开行为的行政法规暂时不会升格为法律。

不过,王锡锌认为,目前,制定信息公开法的时机已经成熟。

“目前,司法公开和行政公开都不断在推进,因此,在立法方面也应该成熟起来了。”王锡锌说。


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