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首部法规探路城管执法规范
2017-04-18 23:19 作者:法治周末记者 王京仔 来源:法治周末

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51日,城市管理执法办法将正式施行。作为我国第一部全国范围内的城管执法规范,人们寄望其能为城管形象“正名”。            资料图

 

身为城管的娘家人,城市管理执法办法就是住建部接管后,烧得最旺的“一把火”,填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位

 

法治周末记者 王京仔

“咱俩相互拍一个,你拍我,我拍你。”面对镜头,右手掏出手机,记录下不少围观群众的身影后,身着制服的城管执法人员向一位掌镜者发出了“邀请”。

阳光正好,语气轻松,若是没有画外音的“干扰”,这似乎是一次不错的互动。“你们怎么能打人呢”“录下来”四周是围观者不断地质问,而在这名城管的身后瘫坐着一位青年,作为流动摊贩的他刚刚被5名城管执法人员拳打脚踢,因其强行抢回暂扣物品。

这是4月9日发生在云南大理古城内的一幕。次日,大理市古城保护管理局证实了城管执法人员的“不文明执法行为”,5名涉事城管人员也被行政拘留。

仅仅一周后,“城管殴打卖菜老太”的消息再次流传于网络,这次的主角是安徽安庆的城管执法人员,然而,这次事情有了反转。

4月17日,安庆市开发区城管执法局通报,在劝告老太太收摊未果后,在暂扣物品时,老太太咬伤、抓挠伤城管人员,而城管“没有殴打当事人”,并公开了执法全程视频。

短短一周,两件截然不同的“城管打人”事件,无疑诉说着城管执法过程中的那些“恶”与“难”,城管执法的前路究竟在哪儿?

再过10天,51日,住建部出台的城市管理执法办法将正式施行,从执法范围、执法主体、执法保障、执法规范、协作与配合以及执法监督六方面,全方位对城市管理执法活动进行规范。

作为我国第一部全国范围内的城管执法规范,其实施会对城管执法带来什么影响?又能否促使城管在民众心中的形象“转正”?

 

城管亦有法可依

 

对着公示名单,张新(化名)又从头到尾数了一遍,仍没有看到那几个熟悉的名字时,才确信之前不好的预感成了真,这次有几名队友没能顺利拿到行政执法证。

从部队转业回到湖南的张新在某县城的城管执法部门工作了十多年,已不是第一次参加行政人员执法资格考试的他,谈起去年年底的那次考试“触动很大”。

“感觉明显变难了,变严了。”尽管他们加大了学习力度,仍有几名队员没能通过考试,而在以往“持证人员基本都能通过”。

尽管意料之外,但张新他们并非没有心理准备,“‘娘家人’给我们带来底气的同时,也必然会加强监管”。

张新口中的“娘家”是全国城管共同的领导者——住建部,正是在2016年,住建部设立城市监督局,建立健全城市管理协调机制和考核机制,负责对全国城市管理工作的指导。

而城市管理执法办法(以下简称办法)就是住建部接管后,烧得最旺的“一把火”,填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位。

在历经近半年的征求意见后,3月30日,住建部召开新闻发布会正式宣布该办法将于51日正式实施,执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务六大领域与城市管理相关部分的行政处罚权。

在此之前,根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定,城管执法大多集中在“7+1”,市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面,加上“省、自治区、直辖市政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。

由于对兜底条款没有具体规定,“我们的执法范围都依照省政府的授权。”在张新看来,各地的规定不一样,也就造成了全国的城管业务的差异和混乱。

正是因为无法可依,像张新一样的城管执法人员往往“借权执法”。“市政、道路交通、工商……”张新细数着他们“借用”过法律法规的部门,而这样的借用给他们的执法带来了不少困难。

一个工作日的上午,当再次接到店铺高音喇叭宣传的噪音污染投诉时,张新显得很无奈:“我们没有权力管”,因为没有得到授权,但这显然无法让电话那头的投诉人信服,“为什么店铺外面街上的你们能管,店铺里面的不能管?!”

在不少老百姓的印象中,城管“什么都管”,“吃喝拉撒睡我们都管。”张新笑称。除了“为什么不能管”的质问,张新遇到最多的是“凭什么管”,老百姓现在觉得管得太多,也会“和你讲法律”,没有明确法律法规的城管总不像其他执法部门“那么有底气”。

“我们现在也有法可依了。”张新他们对于办法的出台都是欣喜的,尽管还有待细化,但执法无疑有了底气,也利于和群众说清楚、讲明白。

“城市管理和执法工作缺乏专门的法律法规,执法主体资格不明确,执法程序不规范。”住建部部长陈政高曾力陈城管执法的法律法规不健全的痛点,要求理顺管理体制、框定城市管理职责边界。

住建部法规司副司长刘昕表示,城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定,办法的出台,将为我国城市管理执法活动提供规范,为加强城市管理执法队伍建设提供保障,为地方推进开展城市管理执法体制改革提供指引。

 

执法规范化

 

相较于城管执法人员对于制度的整体关注,老百姓们最关切的莫过于办法中对城管执法的规范监督。

相较于征求意见稿,尽管关于城管执法人员从事执法活动不应少于两人、并出示行政执法证件表明身份的规定在正式文件中已不存在,但办法保留了人们最为叫好的规定,即城管执法活动应当运用执法记录仪、视频监控等措施实现全过程记录,并建立执法档案并完整保存。

此外,办法还增加了城管执法主管部门应通过门户网站、办事窗口等渠道或者场所,公开行政执法职责、权限、依据、监督方式等行政执法信息的规定。

而关于执法过程全记录的规定并非空穴来风,去年11月,住建部城市管理监督局就发布《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》,明确在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。

相较于民众对城管“暴力执法”有了监督的欣喜,像张新一样的城管队员也无疑是高兴的,“既是保护民众,也是保护我们”。

“作用非常大。”张新所在的县城城管部门早在两年前就配备了执法记录仪,全程记录除了能督促城管执法人员文明执法,最重要的是“固定证据”,“证据太重要了,完整的证据链条能够便于我们依法公平处理,在遇到纠纷时也能明辨是非”。

长久以来,过多的城管负面新闻使得其执法面临着“信任危机”,若无执法记录仪的记录,或许很难还安庆城管一个清白;而因为城管拥有执法权,没有记录,大理城管的恶行人们也很难引发关注。

南京城管部门更是走在前列,截至2016年9月,南京全市的一线执勤人员就全部配置了执法记录仪;并且将无人机引入拆违建工作,进行排查取证。

在今年1月11日的国务院常务会议上,李克强总理就要求建设一支管理精细化、执法规范化的城管队伍,体现执法的统一性、权威性。

对于城管队伍的执法规范化,办法不仅提出了内在要求,也在形式上力图让城管变为“正规军”,城管执法制式服装、标志标识由住建部制定式样和标准,全国统一。

今年2月,住建部、财政部联合印发《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》,推进城市管理执法队伍在全国范围内的统一着装,到2017年年底,实现执法制式服装和标志标识统一。

此前全国各地制服和标识式样五花八门,张新在工作过程中就曾感受到公信力和权威性的缺失,“相较于其他部门,老百姓总觉得我们不是正规的执法人员”。

住建部城市管理监督局局长王早生对此表示:“统一制式服装和标志标识,是优化城市管理工作的一个重要体现方式,对于加强城市管理执法队伍正规化建设具有积极作用。”

 

服务人性化

 

除了规范化、正规化的要求,城管队伍的人性化要求也在规范之列。

“城管是直接面对群众、与群众关联较多的执法人员,他们的执法行为与百姓切身利益密切相关。”李克强总理在国务院常务会议上提出,城管队伍还应服务人性化,避免简单粗暴任性执法。

这一点在办法中也有了明确规定:城市管理执法主管部门开展执法活动,应当保障当事人依法享有的陈述、申辩、听证等权利。

“我们经常面对的都是弱势群体,人性化就显得尤其重要。”张新对此深有体会,执法过于死板往往并不会得到应有的执法效果,“面对疾病、年老等生活确实困难者,我们一般不会选择直接扣押物品,以劝导为主。”

2016年1229日下午,四川省泸州市古蔺县下桥桥头处,就发生了城管变身“菜贩”的一幕,一位身着制服的女城管站在一位九旬老太旁边,吆喝着帮其卖菜。

尽管老人属于占道经营,但考虑到老人年龄和菜量少,“去市场可能没人买”,女城管喻成只是将老人扶到人行道相对安全的位置后,帮忙吆喝,“只是想老人家可以买完菜早点回家”。

此前,住建部已要求各地城市管理部门施行“721工作法”,即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决,要求各地改进工作方法,变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理。

而为了从源头上堵住粗暴执法的“漏洞”,办法对执法人员的资格提出了明确要求,城市管理执法人员应当持证上岗;配置的城市管理执法协管人员,只能配合执法人员从事执法辅助事务,协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果,由本级城市管理执法主管部门承担。

在以往的众多“暴力执法”事件中,“临时工”是常常出现的“背锅侠”,一旦出事,一纸开除令便解决问题,而城管队伍中的“临时工”就是协管人员。

此番规定后,北京大学法学院教授、博士生导师姜明安曾表示,这意味着,日后“临时工已开除”无法作为相关部门的免责牌,避免临时工“越轨办事”与用人单位逃避责任的现象。

在看到新办法不断规范的同时,张新也有着自己的期望,此前众多专家和业内人士期盼的城管专门法律还没有出台,城管人员的人事编制问题还没有解决,具体的实施意见还需细化,“到年底穿上新制服的时候,希望能听到不少好消息”。


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