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民间组织环境公益诉讼磕绊路
2017-04-11 19:43 作者:法治周末记者 张舒 来源:法治周末

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20151月至20166月,我国环境公益诉讼被受理的案件情况。

自然之友供图



距离新环保法正式实施已过去两年多时间。与预期不同的是,环境公益诉讼的闸门虽因新法而打开,却并未出现井喷。起诉主体不合格、取证难、资金和人才不足,都在掣肘着环保组织走在环境公益诉讼道路上的脚步

环境公益诉讼的未来,需要跨的坎儿依然很多

 

 

法治周末记者 张舒

在提起诉讼12个月后,北京自然之友环境研究所(以下简称自然之友)、广东省环保基金会诉广东南岭森林景区管理公司环境民事公益诉讼案(以下简称清远案)320日正式审理终结。

原、被告双方达成调解协议:被告景区公司承诺立即停止破坏生态开发建设行为,并将投入至少500万元资金用于生态修复工程,修复效果接受社会监督。

这是自2016年年初广东省最高人民法院正式设立环境资源审判庭并规定广州、清远、茂名、潮州集中管辖全省的环境类民事案件后,清远市中级人民法院审结完成的首例环境公益诉讼案件。

环境公益诉讼,是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律允许的其他法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

2015年11日,新环保法正式实施,其对提起环境公益诉讼的主体资格进行了明确界定——“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上,且无违法记录的社会组织”。

然而,新法实施至今已超过800天,全国范围内,环境公益诉讼并未出现预想中的火热态势。

对此,自然之友法律与政策倡导总监葛枫告诉法治周末记者,尽管环境公益诉讼的个案数量相较新环保法颁布实施前已经大幅上升,但是相较于我国严重的环境现状,这个数量依然太少。“环境公益组织在资金、能力、人才等各方面依然面临多重掣肘,对环境公益诉讼多是有心无力。”

环境公益诉讼的“春天”,似乎仍需时日。

 

井喷并未来临

 

在葛枫看来,清远案的审结,比想象中顺利。

总面积达5.84万公顷的南岭自然保护区,是广东省面积最大的自然保护区。早在1994年,便被国务院批准列入国家级自然保护区。

2010年10月,该景区公司在未取得环境影响评价审批的情况下,开始在南岭森林保护区炸山修路,并进行生态旅游项目开发、经营和管理。

核心区修路的石坑岭山体陡峭,炸开的山石被推土机直接推下山崖,造成大量森林植被被掩埋。

2016年1月,在得到举报后,自然之友几名工作人员在当地调查发现,修路工程已造成植被严重破坏,且公路运行将永久性地加剧动、植物栖息地的破碎化,进而导致南岭部分濒危动植物的小群种现象甚至局部灭绝,对生态环境产生难以弥补的损害。

两个月后,自然之友正式向广东南岭森林景区管理公司提起诉讼。

经过长达一年的多轮调解磋商后,被告景区公司最终同意,停止在南岭国家级自然保护区内老蓬至石坑崆的修建公路行为,今后在保护区内不得新增任何旅游开发项目,并支付500万元用于老蓬至石坑崆公路的生态修复和自然保护区内的其他生态治理,确保在20194月前完成涉案公路的生态修复工作。

“我们通过这个案子也了解到,国内的很多自然保护区其实都存在着不同的环境问题,我们未来也会继续致力于推动自然保护区管理制度的完善。”葛枫说,“这个案子(清远案)是一个很好的起点。”

然而环境公益诉讼的脚步,远不如清远案走得顺畅。

两年前,随着新环保法正式实施,包括自然之友在内的全国700余家环保公益组织,获得环境公益诉讼主体资格。

此后,曾有不少业内专家预测,诉讼权放开后,环保领域会迎来公益诉讼的井喷,甚至出现滥诉趋势。

但现实却是,预期中的井喷并未来临。

根据今年3月7日最高人民法院召开的环境公益诉讼典型案例新闻通气会发布的数据,201511日至20161231日两年间,全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件仅有112件,审结54件。

这一数据与2016年全国各级法院已经审结的13.3万件一审环境资源案件形成强烈反差。

而自然之友,作为最早呼吁在中国建立环境公益诉讼制度的民间组织之一,这条路走得也颇为艰难。

 

依旧卡在“门槛”

 

结束了1年多漫长的立案审查后,201713日,自然之友收到云南省昆明市中级人民法院(以下简称昆明中院)的裁定书,告知中石油云南炼油项目环境公益诉讼案不予受理起诉。

自2015年1027日对中石油云南石化有限公司提起诉讼以来,自然之友已按照法院要求陆续提交了11份证据,以证明该项目具有较大环境风险等问题。

昆明中院审查认为,由于涉案项目的环境影响评价报告已经取得环境保护部的批复同意,原告提交的证据均不能说明“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险”。同时,禁止补办环评文件报批的诉讼请求属于行政机关行政管理权限调整范围,不属于受理民事公益诉讼的范围。

这并不是第一起被法院“拒之门外”的环境公益诉讼案。

两年前,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)曾就腾格里沙漠污染事件起诉宁夏当地8家企业。

此次污染事件爆发于2014年9月,相继有媒体曝出,腾格里沙漠附近企业将生产废水向沙漠直排,造成严重环境污染。

根据绿发会的起诉状,此次公益诉讼的目的,是希望肇事企业能承担相应民事责任,停止污染环境并修复被污染的生态。

宁夏回族自治区中卫市中级人民法院认为,绿发会从事的生物多样性保护与环境保护无关,其业务范围也未写明包括环境公益诉讼,因此不符合原告资格,于2015年821日作出裁定不予受理。

绿发会不服,提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院审查后裁定,驳回上诉,维持原裁定。

绿发会不服二审裁定,向最高人民法院申请再审。

直到2016年年初,最高人民法院对该案作出裁定,撤销宁夏回族自治区高级人民法院和宁夏回族自治区中卫市中级人民法院的民事裁定,由中卫中院立案受理这8起公益诉讼案件。

目前,该案仍在审理过程中。

 

“烫手”的诉讼成本

 

“现在绝大部分环保组织的诉讼能力和诉讼意愿都比较低。”葛枫认为,法律对主体资格的严格限制正是其中一个原因。

2015年至今,自然之友向全国各级法院提起环境公益诉讼31起,其中,有10起尚未被受理。

“我们两年前就提起的重庆渣堆水污染案和内蒙神华煤制油项目草原生态破坏案,至今没有收到法院的任何回复。”葛枫说。

究其原因,她表示,各地法院对民事诉讼法、新环保法及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解不一。“有的做限制性的理解,有的做宽松式理解。”

此外,环保社会组织自身也面临着人、财、物的考验。

2017年125日,“常州毒地事件”发生后的第一起环境公益诉讼——常隆三企业环境污染案,在常州市中级人民法院一审宣判:驳回原告自然之友、中国绿发会的诉讼请求。

案件受理费人民币一百八十九万一千八百元,由两原告自然之友、绿发会共同负担。

“做公益诉讼得有经济支撑。”葛枫说,一起环境公益诉讼案件,包括取证、诉讼、司法鉴定等费用,少则几十万元,多则上百万元。“有的环保组织养自己的人都困难,更别说提起诉讼了。”

司法鉴定,根据《司法鉴定程序通则》,是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。

由于环境公益诉讼涉及的专业技术问题复杂、多样,往往需要借助专业机构对涉诉生态环境问题进行鉴别。

然而,目前在中国,生态环境损害的鉴定评估不但机构较少,且费用高昂。

在自然之友诉北京昌平都市芳园生态破坏案中,司法鉴定费用高达25万元,自然之友需要先期支付该费用的一半。

钱的问题,已成为环境民事公益诉讼司法实践的一块“烫手山芋”。

“其实,科学合理的制度设计可以解决社会组织诉讼成本高的困难。”葛枫说,比如,由原告承担的鉴定评估费、律师费及为诉讼支出的其他合理成本可以由被告支持,便是一项减轻原告诉讼成本的制度。

去年年末,在中华环保民间组织可持续发展年会上,我国首部记录环境公益诉讼个案进程的报告《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)(以下简称《报告》)正式发布。

《报告》提及,在已审结的环境公益诉讼第一案——“福建南平生态破坏案”中,福建省南平市中级人民法院判决由被告承担原告的诉讼成本共计16.5万元。

“我们过去两年的实践证明,这是一项可行的制度。”葛枫说,“把这个制度推广开,正是解决资金难题的一个新方向。”


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