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房地产税全面开征还差什么
2017-03-14 23:04 作者:法治周末记者 宋媛媛 来源:法治周末

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原题:房地产税全面开征还差什么

 访湖南大学经济与贸易学院财税系副教授唐明

我国房地产市场的要素市场——土地一级市场,征地和出让均由政府双重垄断。房地产税改革要“破冰”,首先应着手解决阻碍其发展的房地产市场体制障碍,打破这种“双垄断”体制

 

法治周末记者 宋媛媛

住建部副部长陆克华在国新办举办的新闻发布会上透露,有关部门正在为房地产税做准备工作,房地产税再次进入公众视线。房地产税何时收,如何收、有何作用,成为舆论热议的话题。

湖南大学经济与贸易学院财税系副教授唐明,跟踪研究房地产税多年,深知其复杂性和艰巨性。由于房地产税改革牵一发而动全身,涉及到多方面利益协调,多项体制机制的完善。因此,政府层面对于房地产税改革和房地产税法的出台的谨慎态度是可以理解的,过程虽难,但改革已在路上。

法治周末记者就房地产税的作用、开征后可能会遇到的阻碍以及房地产税立法面临的困境等问题,采访了唐明。

 

法治周末:舆论认为房地产税征收的作用在于,打击炒房控制房价、理顺财富分配、完善地方税以及土地有效利用等。你认为房地产税究竟能够带来哪些改变?对于上述问题的改善能有多大帮助?

唐明:房地产税改革并不能完全限定为上述公众所期寄的几种作用,它的改革是综合性的,因此产生的效果也可能是多重的。

另外,房地产税改革是具有战略意义的。在我国房地产税改革长达十几年时间难以实质性推动,映射出种种体制障碍,即经济社会双转轨阶段(社会由乡村型农业社会向城市型工业社会转型,经济从指令性计划经济向市场经济转型)基础制度环境缺失和配套制度政策的不完善是根本原因。因此,相比房地产税自身的税制改革(财产税制的现代化转型)的意义,其更大的功能和作用是可以极大地助推我国经济社会双转轨改革进程。

我认为,房地产税改革的意义和作用有四个方面:

一、房地产税作为最有潜力担当未来地方主体税种,将打破现行财政分权体制瓶颈。促使地方政府由“土地财政”(“短租”)向房地产税(“长租”)转型,将从多个维度促进地方公共财政转型和改善地方治理。

二、有利于打破现行不动产产权法律制度的瓶颈。房地产税是对不动产产权征税,但我国的不动产产权几经变迁,情况复杂,导致现行房地产税改革缺失“法律基础”。房地产税改革想要“破冰”,务必需从根本上解决产权体制障碍。

三、有利于打破现行房地产市场体制机制瓶颈。转型期的房地产市场的要素市场和产品市场均被高度垄断,地价和房价呈现不正常刚性,以此作为房地产税评估计税依据的基础肯定是不合理的。因此,房地产税改革务必要解决房地产市场体制障碍。

四、建立适合我国国情的现代民主财政机制。目前,在关乎百姓切身利益的房地产税改革决策过程中,公众话语权竟然是完全缺失的。房地产税改革实行民主财政机制,构建“政府——纳税人”服务机制,或将拉开我国基层政府民主财政制度的序幕。

 

法治周末:就目前来看,你认为是否具备房地产税开征的条件?

唐明:我个人认为,目前我国尚不具备房地产税开征所需要的房地产市场,也还不具备房地产税收调控,发挥其房价“稳定器”功能的市场基础。

首先,我国房地产市场的要素市场——土地一级市场,征地和出让均由政府双重垄断。在征地市场上,地方政府集管地者、用地者和裁判者于一身,形成“买方”垄断,极力压低征地补偿标准和无限扩大征地范围。在出让市场上,地方政府集唯一的出让者、管理者和监管者于一身,形成“卖方”垄断。

地价被地方政府双向垄断后,在“土地财政”和“招商引资”策略下实施“低价工业化和高价城市化”的供地政策,通过“饥渴营销”和利用“招拍挂”制度,不断推高商住用地的地价和房价。

其次,产品市场——房地产市场又实行的是开发公司制度和商品房预售制,直接导致了住房市场寡头垄断。

房地产税改革要“破冰”,首先应着手解决阻碍其发展的房地产市场体制障碍,打破这种“双垄断”体制。

 

法治周末:房地产税应该属于地方税,地方政府理应对其充满期待,但实际情况来看,反映却较为平淡,原因如何?

唐明:根据我接触到的一些案例,房地产税改革始终是“上热下冷”,中央积极,地方迟疑。

业内观点,房地产税改革的主要成本包括税制的设计成本和征管成本,征管成本是最大的制度建设成本。从以往实践情况来看,中央政府可能只负责制度的设计成本,具体的开征和管理成本将由地方政府负责。

就目前情况来看,除了房产、地产产权管理和登记制度不健全,相关职能部门尚未信息联网,缺乏权威公信力的评估体系外,由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中相关制度转型也给房地产税的开证增设了较高的“门槛”。

例如,复杂的不动产产权、房地产市场、土地市场和住房制度改革等制度环境,都从根本上深刻地制约着房地产税开征和改革。

然而,目前中央并没有对房地产税前期制度建设采取任何实际性行动,也没有对地方政府进行试点改革的成本予以补助等。房地产税的开征成本和管理成本将很有可能是地方政府自行承担,给地方造成了一定的压力。

即便房地产税开征,在地方政府看来,其带来的收益未必足够大,而成本却不小,且伴随较大的社会风险。因此造成现行的财政体制下,体制内的制度安排是中央政府极力推行“以税代租”,而体制外地方政府利用“逆向软预算约束”机制坚持“以租代税”,两者难以形成改革合力,导致房地产税“难产”。

另外,在现行政绩考核体制中,对于房地产税能够带来的间接性收益,例如地方政府隐形或不良债务风险的化解、地方财政收入的可持续性以及地方政府的职能优化等并不是考核的重点或者未考核,难以进入地方官员聚焦的工作重心。

也有业内人士认为,对于任期不超过五年的某一届地方政府官员而言,理性的选择是不会为后任官员做“嫁衣裳“。

 

法治周末:十八届三中全会后明确,房地产税立法先行,从房地产税法的制定来看,还有哪些需要理顺的问题?

唐明:从2003年房地产税纳入改革议事议程起,对于土地使用权是否应该被征税以及以房价为课税对象是否导致土地价款重复征税等问题的争论就不绝于耳。

舆论集中的焦点在于,对个人拥有的土地使用权征税是否合理合法。房地产税课税对象包括房产和地产,房产属于私人财产没有问题,但是我国的土地并不属于个人,个人仅有土地的使用权,对使用权征税并不合法。

直到2007年物权法颁布,将土地使用权明确为用益物权,明确了作为他物权的典型代表——土地使用权属于私人财产权,对土地使用权征税才具备了法理基础。

“成也萧何败萧何”,问题仍出在物权法第一百四十九条第一款的规定:“住宅建设用地使用权期间届满,自动续期,续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。”

物权法虽然将土地使用权明确定为他物权,但是期满后如果要求再次以高价购买,那么该项权利对于百姓来说显得并不安全和稳定,房屋的无限期与土地的有限性矛盾已经成为了公众最大的隐忧,如果无法进一步明确土地使用权的财产完整权益,则将会直接影响到民众对于房地产税的支持度。

 

■名词解释

他物权

在他人所有的物上设定或享有的权利,源于罗马法,是指权利人根据法律规定或合同的约定,对他人之物享有的进行有限支配的物权,如承包经营权。

 


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