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国办“开方”引导开发区突破瓶颈
2017-03-07 22:53 作者:法治周末记者 汲东野 来源:法治周末

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黑龙江一开发区违规圈地,被媒体报道。 资料图


截至目前,我国已有经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区219个,已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。但开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题逐渐突出,正成为制约开发区进一步发展的瓶颈

 

法治周末记者 汲东野

1984年9月,国务院批准成立第一个经济技术开发区——大连经济技术开发区。此后至今的30多年,我国开发区从沿海到内地,类型不断拓展,数量逐步增多,成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。

然而,近几年来,开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题逐渐突出,正成为制约开发区进一步发展的瓶颈。

2月6日,国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(以下简称《意见》),这是我国第一个关于各类开发区发展的总体指导文件。该文件对开发区的功能定位作出明确要求,针对新形势下如何做好开发区工作作出全面部署。

国家发展改革委负责人对《意见》作了解读,指出:根据全面深化改革要求,为适应国内外形势变化,《意见》明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求,即,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,加强对各类开发区的统筹规划,加快开发区转型升级,促进开发区体制机制创新,完善开发区管理制度和政策体系,进一步增强开发区功能优势。

中商智库副总裁沈云昌接受法治周末记者采访时说:“我认为这个文件的意义非常重大,将对现阶段我国各级各类开发区突破发展瓶颈、理清发展思路起到战略性的指导作用。”

中国社会科学院工业经济研究所区域经济研究室主任、中国区域经济学会秘书长陈耀对法治周末记者说,对开发区怎么有效管理,《意见》提供了原则性的指导意见,指导各级各类开发区的健康发展,促进各级各类开发区的功能提升、转型升级,更好地发挥示范引领作用。

“当然,在各省市贯彻落实这个文件,需要从中央到地方,从督导机制方面进一步完善落实,具体时间、阶段内容等细则,才能更好更快地实现这个文件的精神和意义。”沈云昌说。

 

开发区四大问题

 

国家发展改革委负责人就《意见》解读说,开发区首创“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务,成为我国营商环境的示范区。据中国开发区协会统计,截至目前,我国已有经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区219个,已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。

“国家级经开区无疑是我国先进制造业的聚集区和区域经济增长区。”中国开发区协会会长师荣耀说。219个国家级经开区2015年实现地区生产总值77611亿元,税收收入13062亿元,占到了我国经济总量的11.5%

然而,受国内外宏观经济形势影响,国家级经开区的多个重要经济指标2015年增速出现放缓。

与此同时,开发区发展总体上也出现了一些问题,进入发展的“瓶颈期”。

国家发展改革委负责人总结说:一是开发区的发展水平有待提高。目前,各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。部分开发区产业定位趋同,主导产业不突出,特色发展、错位发展有待提高。

二是开发区的体制机制创新不足。近年来,不少开发区改革创新力度不够,内设机构不断增多,失去了精简高效的特点。

三是开发区的管理制度有待完善。目前,开发区包括不同类型,但对各类开发区规划、设立、扩区、调区、升级、考核等相关制度有待完善,需建立系统的管理制度。

沈云昌说,我国开发区已经进入了一个发展的“瓶颈期”,必须进一步深化改革体制机制,才能促进开发区再上新台阶。

沈云昌曾长期深入开发区调研,他认为开发区的问题可以总结为,“总量多、结构乱、层次低、体制僵”。

根据沈云昌的观察,在开发区热的驱动下,除了国家级的开发区,还有大量的地级市开发区、县级开发区,全国开发区、工业园区等等园区的总数量是明显偏多的,很多园区有大量的闲置土地。

“在发展过程中,各省市都涌现出了一批非常优质的开发区,但是很多开发区内的产业结构仍然存在主导产业不突出、‘捡到篮里都是菜’的大杂烩现象。”沈云昌说。

“开发区内的总体产业层次依然比较低,大部分仍然是传统制造业和低端的生产性服务业,即使是战略新兴的产业领域,绝大多数还是处于初级阶段,高端制造业的竞争力比较薄弱。”沈云昌发现。

“另外,开发区的管理体制机制在很多方面还存在多头管理、多地管理等体制不顺的情况,在投入机制、分配机制、政企机制方面还存在诸多障碍。”沈云昌观察到。

 

要做到“四个坚持”

 

而另一方面,文件的出台也有其特定的国内、国际背景。沈云昌认为,从全球来看,最大背景是全球振兴制造业的浪潮风起云涌,美国强调再工业化的先进制造业国家战略计划、德国工业4.0、中国制造2025等等,各国都看到了制造业的发展,才能从根本上保证一个国家的经济竞争力,全球制造业竞争加剧。

“从中国来看,党中央国务院大力鼓励创新创业和促进产业转型升级,国家级、省级、县市级等各级开发区、高新技术园区、工业园区等各类园区已经成为我国地方经济的主要载体和发展平台,因此,要实现转型升级和“双创”繁荣,开发区就是一个重点需要改革和创新发展的领域。”沈云昌分析认为。

而针对开发区建设“总量多、结构乱、层次低、体制僵”这四大主要问题,文件有针对性地提出了优化开发区形态和布局、明确各类开发区发展方向、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、管理制度等解决方案和措施。

“从文件中可以明显看出,我国开发区建设的目标和未来方向主要是发展产业、创新引领、转型升级和发展新型城镇化。”沈云昌说。

沈云昌介绍,发展产业,把开发区打造成制造业、高技术产业、生产性服务业聚集发展重要平台;创新引领,把开发区培育成创新、创业活跃的经济区,成为引领实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体;转型升级,适应新一轮产业变革趋势,加快实施“中国制造2025”战略,在产业链、价值链上实现转型升级,增强国际竞争力;新型城镇化发展,实现产城融合,以产兴城,实现绿色发展。

国家发展改革委负责人表示,开发区发展要做到“四个坚持”,坚持改革创新,强化开发区精简高效特色,以改革创新激发开发区发展的动力和活力。

坚持规划引领,完善开发区空间布局和数量规模,形成布局合理、错位发展、功能协调的全国开发区发展格局。

坚持集聚集约,引导工业项目向开发区集中,促进产业集聚、资源集约、绿色发展,切实发挥开发区规模经济效应。

坚持发展导向,以规范促发展,正确把握发展和规范的关系,不断积累开发区发展新路径、新经验。

 

坚持以产业发展为主

 

具体来说,《意见》对开发区的功能定位作出了明确要求:“开发区要坚持以产业发展为主,成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台,成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。”

“开发区要科学规划功能布局,突出生产功能,统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设,促进新型城镇化发展。”

“开发区要继续把优化营商环境作为首要任务,着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源,着力推进经济体制改革和政府职能转变。”

沈云昌认为,《意见》最大的亮点是进一步明确了开发区以产业发展为主,支撑中国制造业振兴和创新创业发展的国家战略。

陈耀指出,《意见》明确指出了不同类型开发区的发展方向,“经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等国家级开发区要发挥示范引领作用,突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色,主动对接国际通行规则,建设具有国际竞争力的高水平园区,打造具有国际影响力的园区品牌”。

国家发展改革委负责人对此表示:“这方面,我们有些开发区已经积累了一定经验,比如,中关村科技园区、苏州工业园区、上海张江高新技术产业开发区、广州经济技术开发区。下一步,要打造更多、更强的国家级开发区。”

“省级开发区数量多,是我国开发区整体发展能否上台阶、上水平的关键和基础。对此,《意见》提出,省级开发区要依托区域资源优势,推动产业要素集聚,提升营商环境国际化水平,向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展,成为区域经济增长极,带动区域经济结构优化升级。”国家发展改革委负责人说。

为了实现开发区的二次创业,焕发开发区体制机制活力,《意见》指出要全面深化开发区体制改革。

沈云昌认为,该《意见》的核心重点就是从全面深化开发区体制改革来释放开发区的发展活力,实现开发区的提档升级。

《意见》重点做了五方面部署,一是完善开发区管理体制;二是促进开发区整合优化发展;三是提高开发区行政管理效能;四是做好开发区投资促进工作;五是推进开发区建设和运营模式创新。


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