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养老基金入市:不宜过多期待
2015-07-10 15:09 作者:蒲晓磊 来源:法治周末记者

 
  依靠养老基金短期内达到“救市”目的并不可能,但是从长远来看,对股市的制度建设意义重大,会在一定程度上改进投资者结构从而在长远上利好股市
 
法治周末记者 蒲晓磊
  6月29日,人社部、财政部联合就《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称《办法》)公开征求意见,明确提出基本养老保险基金(以下简称养老基金)可以不高于基金资产净值30%的比例,投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老基金产品等。
  《办法》发布的时间恰逢中国股市几年罕见的震荡期,这使得养老基金入市变得颇为敏感。其中,有三个问题尤为引人关注:安全性如何?是否能盈利?能不能“救市”?
  安全性是养老基金投资管理的大前提,投入股市上限为30%。
  “我们在拟定这个《办法》的时候,一个最主要的考虑,就是保证基金的绝对安全,不能让老百姓的‘养命钱’出现重大风险。”人社部新闻发言人李忠在6月30日召开的新闻发布会上表示。
  人社部社会保障研究所所长金维刚认为,根据征求意见稿,投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老基金产品的比例,合计不得高于基金资产净值的30%,这意味着并不会有过高的比例投入股市。
  养老基金入市有利于增强其支撑能力,但仍有诸多问题需要面对。
  李忠认为,加快完善养老基金投资政策,有利于拓宽基金来源,同时还有利于增强养老基金的支撑能力,促进制度的可持续发展。中国社科院世界社保研究中心副研究员张盈华也认为,基金的投资收益有利于增强制度财务的可持续性。
  上海金融与法律研究院研究员聂日明对法治周末记者指出,允许养老基金入市是顺应市场的举措,但同时也要解决养老基金结余归集到省级社保难度大、委托机构单一带来的操纵市场嫌疑等诸多问题。
  养老基金短期内无法“救市”,但长期有利于制度建设。
  中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧认为,依靠养老基金短期内达到“救市”目的并不可能,但是从长远来看,对股市的制度建设意义重大,会在一定程度上改进投资者结构从而在长远上利好股市。
 
  收益跑不过CPI
 
  养老基金,包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。聂日明对法治周末记者介绍,目前养老基金的管理主要分为三类:
  作为养老战略储备的全国社保基金。由全国社保基金理事会管理,储备用于人口老龄高峰的支付危机,委托合格的机构投资者进行投资,投资对象包括国债、股票、产业投资等。
  作为补充养老保险的企业年金(及职业年金)。由企业委托合格的养老基金管理人管理,投资对象与全国社保基金相近。
  作为基本养老保险的养老保险累计结余,也就是《办法》所指的地方养老基金。由各省市级及以下政府的社保部门管理,限于政策约束,投资策略保守,仅限于国债、银行存款等。
  人社部新闻发言人李忠在6月30日召开的《中国社会保险发展年度报告2014》的专题新闻发布会上称,截至2014年年底,养老基金的结余达到3.5万亿元。
  按照现行政策,基金投资范围严格限定于银行存款和买国债,禁止投入其他金融和经营性事业。对于养老基金,尽管这样的方法更为安全,但每天都在贬值。数万亿元的养老基金存到银行以百分之二点多的速度增值,远远赶不上CPI的上涨速度。
  据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算,以通胀率(CPI)作为基准,基本养老保险在过去20年来的损失量化后,贬值将近千亿元。
  李忠认为,投资渠道偏窄、基金贬值缩水等问题的存在,不利于调动群众参保缴费的积极性,影响基金的支撑能力,也制约制度的可持续发展,迫切需要进一步完善投资运营政策。
  对于养老基金入市,证监会也多次“持支持和欢迎态度”。
  在今年3月13日的新闻发布会上,证监会新闻发言人张晓军表示,证监会将积极配合有关部门完善养老基金的发展和投资运营相关制度,促进养老基金的专业化、市场化投资运营。
  6月3日,张晓军再次表示,证监会一直积极支持养老基金等各类境内外长期资金入市,养老基金入市对于扩大养老基金的多渠道投资,实现保值增值具有重要的意义,同时也有利于资本市场的长期稳定健康发展。
 
  控制风险是前提
 
  但近期持续震荡的股市,让人们对于入市之后养老基金的安全产生了担忧。
  对此,人社部相关专家表示,养老基金不是用来支撑股市的,因为养老基金是老百姓的“养命钱”,不可能在目前股市剧烈动荡的情况下入市。
  李忠介绍,具体到投资管理办法,对严格控制风险也作了多方面的制度安排和政策规范,包括建立相互制衡的机制、建立健全内控制度、在多元化投资方面作出规定、建立风险准备金制度、注重加强政府有关部门的监管等措施。
  比如,《办法》建立相互制衡机制,分别明确委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构各自的权利义务。《办法》明确,投资机构和受托机构分别按管理费的20%和年度投资收益的1%来建立风险准备金,专项用于弥补养老基金投资发生的亏损。
  “养老保险基金是群众的‘养命钱’,我们在拟定这个《办法》的时候,一个最主要的考虑,就是保证基金的绝对安全,不能让老百姓的‘养命钱’出现重大风险。”李忠在发布会上说。
  中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄教授也认为,我国基本养老保险基金是公共养老基金,其投资应遵循安全优先原则,其次才是考虑收益最大化。况且,中国股市还不成熟,投机氛围较浓,风险较高,贸然进入可能带来巨大风险。因此,控制风险理当是养老基金投资股票的前提条件。
  入市之后,养老基金的收益也需要投资多年方能见效。
  在常年对养老基金进行跟踪统计的社科院副研究员张盈华看来,在超长期,例如50年至70年的时间里,经过复利积累的基金规模还是相当可观的。
  “我们曾经做过测算,如果按照7%的投资收益率,即使制度赡养率不断提高,结余基金被耗尽的时间会推迟30年,到那时我们已经平稳度过了老龄化高峰期。30年时间,给改革者留下很大空间,有助于逐步调整制度,使其良性平稳运转。”张盈华说。
 
  两大难题需要解决
 
  “事实上,养老基金入市之所以备受关注,除了对安全的担忧,还有就是对于其能否像社保基金一样起到‘国家队’作用的期待。”聂日明对法治周末记者说。
  《办法》第十二条规定,省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人,可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。
  据媒体报道,国务院常务会议基本确定了地方委托全国社保基金理事会运营养老基金结余的模式。
  用于战略储备的全国社会保障基金,由于允许市场化运营,自2000年成立至2013年年底,基金累计投资收益4187.38亿元,年均投资收益率8.13%,远超过同期2.46%的年均通货膨胀率。
  尽管作为模板的社保基金成绩优异,但在专家看来,养老基金要想参照这一模式入市,至少有两大难题需要解决:第一,养老基金结余归集到省级社保有一定难度。第二,不同的市场环境下以往的模式很难再适用。
  第一,养老基金结余归集到省级社保有一定难度。
  首先,下级政府上缴基金虽然会获得更高的投资回报,但也意味着对养老基金的控制权变弱,这是下级政府不希望看到的。尤其在养老保险全国统筹(至少是省级统筹)的背景下,养老基金结余向省级社保归集会被视为省级统筹的前奏,地方的配合度可见一斑。
  其次,由于人口在区域间流动的不确定性,各地养老基金收支不稳定,每年结余或亏损的数字都在变化,增加了归集工作的困难,除了广东等发达地区,资金归集并不比省级统筹要来得容易。
  再次,部分地方养老基金收支平衡困难,也意味着绝大多数省份面临的问题不是养老基金结余如何投资,而是如何筹措资金弥补收支缺口。
  作出以上分析的聂日明认为,这一难题是养老基金入市要解决的首要问题,如果不能按计划将钱收上来,入市投资也就无从谈起。
  第二,不同的市场环境下以往的模式很难再适用。
  上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣副教授在接受法治周末记者采访时认为,把全国社会保障基金理事会的历史收益率作为参照物,并不一定合理。
  “全国社保基金理事会的历史投资回报率高达8%,但我们观察该理事会的投资历史便知,早年工商银行、中国银行和交通银行等改制上市时,基金会以战略投资者的身份进去,几大国有银行一上市,基金会立即获利丰厚,盈利达几百亿元。这一现象难以复制,也不是真正的市场投资业绩。”郑春荣对法治周末记者分析。
  聂日明在接受记者采访时认为,把所有地方的养老基金结余委托给单一的全国社保基金一家机构来运营管理,恐非善策。
  “从国际经验来看,多数国家的各个行业、各支基金的管理相对独立,不会将所有行业、所有区域的养老基金全部委托给一家机构管理。这样,可以保持金融市场机构投资者风险偏好的多样化,从而使得市场的冲击更具非系统性,避免了利益一致行动人带来的暴涨暴跌的金融风险。”聂日明说。
 
  对股市有长期意义
 
  在股市震荡期间推出的入市方案,使得养老基金在保值增值的基础上,还被赋予了“救市”的期待,但在聂日明看来,安全性优先的养老基金并不会在此时入市救火,即使入市之后,对股市所起到的正面作用也难以在短时间之内显现。
  “养老基金投资运营对股市会产生一定影响,但这种影响是平缓和循序渐进的。”李忠指出。
   齐传钧认为,养老基金之所以无法在短期内完成救市目标,主要有两方面因素:
  一方面,入市资金过少,影响不大。截至2014年年底,中国基本养老保险基金结余3.56万亿元。预计扣除预留支付资金外,全国可以纳入投资运营范围的资金总计约两万亿元,在上限30%的规定下,有着6000亿元左右的资金可入市。  相对目前近50万亿元的两市市值,可谓杯水车薪。
  另一方面,《办法》目前还存在征求意见阶段,离真正实施还有一段时间,再加上《办法》规定养老基金投资的委托人是省级人民政府,实施时期也不会完全同步。
  但齐传钧同时指出,从长远角度来看,养老基金入市有利于股市制度建设的完善。
  齐传钧认为,改善投资者结构离不开养老基金的参与,反过来会说,也只有养老基金入市,才能在一定程度上改进投资者结构,才能给股市制度建设带来压力,才能推动中国股市向融资和投资并举的均衡良性发展。
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